中美共同关注主权债务重组 短期仍维持三驾马车并行格局

国家主席习近平在杭州西湖国宾馆会见前来出席二十国集团杭州峰会的美国总统奥巴马 新华社图

　　中美共同关注主权债务重组

　　记者 冯迪凡

　　在《中美元首杭州会晤中方成果清单》中，中美双方重申巴黎俱乐部作为官方双边债务重组主要国际平台的作用和讨论一系列主权债务问题，并认为巴黎俱乐部应适应官方融资的发展趋势，包括将其成员范围扩大到新兴债权人。

　　同时，中方将继续常态性参与巴黎俱乐部，发挥更具建设性的作用，包括进一步讨论潜在的成员身份问题。

　　在接受《第一财经日报》专访时，中债资信国家风险部高级分析师陈曦表示，鉴于主权债务重组在应对主权国家债务危机方面的重要作用，推动相关机制的完善对于维护全球金融稳定具有重要意义。

　　陈曦认为，预计全球还将在此次二十国集团（G20）杭州峰会上，在引入集体行动条款应对债权人协作困境方面做出努力：中短期内，在建立统一主权债务重组框架的设想难以实现的情况下，主权债务重组领域仍将维持“三驾马车”并行的格局；G20、国际货币基金组织（IMF）等国际论坛与组织将继续在推动主权债务重组机制完善、应对不同类型债权人协作困境等方面发挥重要作用。

　　第一财经日报：主权债务重组为何会成为重要议题？

　　陈曦：主权债务重组是应对主权债务危机、保障全球金融稳定的重要手段。与企业发行主体不同，主权政府在面临债务危机时无法选择破产清算，进行主权债务重组是其摆脱债务泥潭、防止危机继续蔓延最重要的途径。

　　在席卷全球的欧债危机中，现有的主权债务重组机制在应对债务危机、保障全球金融稳定方面发挥重要作用的同时，也暴露出其不足之处。2014年，NML资本公司对于阿根廷政府的诉讼迫使其在13年中第二次陷入主权债务违约的泥潭，引起了市场的广泛关注。鉴于其在维护全球金融稳定方面的重要意义，完善包括主权债务重组机制等国际金融架构成为国际会议与组织长期关注的议题。

　　日报：主权债务重组机制经历了一个怎样的发展历程？目前都存在哪些主要的主权债务重组机制？

　　陈曦：二战以来，伴随着主权国家主要融资方式由双边官方贷款向国际商业银行贷款，再由国际商业银行贷款向债券融资的转变，巴黎俱乐部、伦敦俱乐部、债券互换等重组机制相继出现并发展起来，逐步形成“三驾马车”并行的格局。其中，巴黎俱乐部作为官方债权人的非正式组织，主要对债权国政府发放或担保的信贷进行重组。伦敦俱乐部是国际商业银行重组其对债务国贷款的论坛。债券互换是20世纪90年代兴起的一种新的债务重组形式，随着债券融资成为主权国家最主要的融资方式，债券互换逐渐成为主权债务重组最重要的形式。

　　日报：对于完善主权债务重组机制，此次G20杭州峰会关注的重点有哪些？

　　陈曦：预计此次峰会将在引入集体行动条款应对债权人协作困境方面做出努力。主权债务重组通常面临着债务国道德风险和债权人协作困境两大难题。而在债券互换中，由于债权人数量众多且其利益诉求差异巨大，少数债权人不合作现象尤为突出，对重组进程造成巨大阻碍，典型的代表就是1996年埃利奥特公司诉秘鲁案和2014年NML公司诉阿根廷案。随着债券互换成为债务重组最主要的形式，债权人协作困境成为债务重组面临的突出问题。

　　为应对少数债权人不合作问题，2003年后一些债券合同开始加入“集体行动条款”，对少数债权人的行为进行限制。其核心规定是：如果多数债权人接受债务国的重组条件，债务重组即可生效，并对同一债券的所有持有人形成约束。在2012年的债务重组中，希腊政府正是通过启动多数修改条款将重组参与度提高至96%，成功实现了债务减记目标。综合前期吹风会等相关信息来看，推动集体行动条款的应用、应对债权人协作困境将会是此次峰会完善主权债务重组机制的主要内容之一。

　　日报：目前主权债务重组机制还存在什么不足，有哪些改革方向？

　　陈曦：通过集体行动条款，现有重组机制较好地解决了同类型债权人内部的协作问题。然而，由于缺乏统一的重组框架，现有三大主权债务重组机制未能有效解决不同类型债权人之间的协作问题。当债务重组涉及不同批次、不同种类的债务时，一旦某一类债权人获得较有利的重组条件，其他类型的债权人则会援引待遇可比条款要求获取相应待遇，从而拖延甚至阻碍重组进程。此前阿根廷政府之所以拒绝对少数债权人进行全额偿付，就是为了避免触发重组债务合同中的待遇可比条款，引发巨额的债务追索。

　　针对上述不足，IMF曾提出建立“主权债务重组机制（SDRM）”的设想。其核心设计有二：第一，通过国际条约的方式将相关原则以国际法的形式确定下来，形成对所有债务重组具有约束力的法律框架，以提高重组效率；第二，将多数表决条款应用于所有类型的债权人，抑制不同类型债权人之间的协作问题。然而就目前情况看，在中短期内，建立统一主权债务重组框架的设想难以实现，主权债务重组领域仍将维持“三驾马车”并行的格局；G20、IMF等国际论坛与组织将继续在推动主权债务重组机制完善、应对不同类型债权人协作困境等方面发挥重要作用。