没有更安全，只有多防范

　　尽管各国都在如何确保油气管道安全的努力中挣扎，但诸如信息共享、完善法规等国际经验，还是值得中国借鉴

　　像“11·22”东黄输油管道泄漏爆炸事故一样，类似事件同样困扰着其他对石油仰赖极深的国家。2004年欧盟就曾发生最严重的输油管道意外事故，比利时的管道因为破裂，造成24人死亡，132人受伤。

　　因为经常性的管道意外，各国至今仍在如何确保油气管道安全的努力中挣扎，不仅政府部门在不断修法以完善监管制度，从管道运营商到环保团体，也持续关注政府如何落实油气管道检查。

　　事故催动法规

　　“因为经常发生大型油气管道意外，(美国)不断通过立法，完善对管线安全的管理。”中国石油大学教授帅建对《财经》记者介绍，主管美国油气管道的主要法律依据是1968年首先通过的《天然气管线安全条例》和1979年通过的《危险物体管线安全条例》。国会还设计了在联邦政府的交通部下成立管道安全办公室(OPS)。

　　但是，事故还是时有发生。

　　1999年，华盛顿州的贝灵汉因为管道破裂发生汽油管道爆炸，导致两个10岁男孩和一个18岁年轻人丧生，烧毁了大面积的树林。这一管道是由奥林匹克管道运输公司管理；2000年，新墨西哥州卡尔斯巴德附近的天然气管道因为腐蚀发生爆炸， 导致在附近露营的12人丧生， 随后美国修改法令要求管道营运商必须定期清理管道内部腐蚀。

　　由于这些不间断的意外，1988年美国国会还通过了《油气管道安全再授权法案》，要求相关部门建立起对管道的管理机制，详细列出管道的地点、拥有人、传送的物体和维护情形；1996年，建立风险管理示范项目，要求建立最低安全标准和操作人员资格认证；2002年，《油气管道安全促进法案》规定加强联邦油气管道安全程序，要求在十年内，对所有高风险油气管道区内的初期管道进行完好性评估；2002年，因为发生了“9·11”恐怖攻击事件，美国又将管道列为反恐项目之一，授权国土安全部协调保护重要基础设施。

　　然而，不给力的事情再次发生，2006年3月，在阿拉斯加普拉德霍湾附近的管道出现泄漏情况，原因是系统无法有效地发现管道泄漏，漏出的将近5000桶油，不仅造成严重的海上污染，更导致全世界油价大幅上涨。当年，美国进一步通过了《管道检测、保护、强制执行和安全法案》。

　　尽管如此，美国管道和危险物质安全管理署(PHMSA)主管管道安全的官员杰弗里·威斯(Jeffrey Wiese)公开表示，美国近年来的意外事故某种程度是因立法太慢。行政部门要花很长时间和石油、天然气业者谈判，而业者通常只想制定最薄弱的法律，接着国会议员只想选择对自己最有利的立场，“没有人真的想试图了解什么是最好的方案”。

　　而其邻居加拿大，管道意外事故也是接连不断，因此涉及管道管理的法案可以说一个接一个，先后出台了《陆上石油天然气管道条例》《管道穿跨越条例》《管道公司信息保护条例》等多部法律法规。2004年6月，加拿大国会讨论通过了C7法令，规定国家能源委员会有权定期或不定期视察管道公司，有权对其进行警告和行政处罚。此外，拥有油气资源的省政府，还有权就油气资源勘探开发生产及管道运输等事宜，设立地方法规。

　　精细排布管道

　　美国对管道的整合，实际体现在资讯的公开和分享。其主要措施包括，任何单位计划往地下开挖时，需打811电话，防止不当挖掘危及物体输送管线等。2004年，美国还成立了专门机构“管道和危险物质安全管理署”，统一管理天然气和危险物质管道相结合。

　　PHMSA和OPS为整合管道资讯，于2002年建立国家管道地图系统，由政府官员和运营商更新管道地图系统。

　　PHMSA的管线安全办公室的任务，包括整合联邦政府部门、州政府、公共利益团体、产业单位等对管线安全的责任，同时，也身兼国土安全部联邦紧急管理部。这个办公室目前有170名工作人员， 一半在华盛顿总部工作， 一半分布在美国五个区域办公室。

　　PHMSA在官网上还不定期提醒管线维护者和拥有者应该执行的事项，及时警示因应天然因素可能对管线造成的影响。除此之外，PHMSA还研究、分析和记录现有管线监管的社会经济技术环境、安全影响。同时，要求各企业备妥管线的危机处理方案。

　　美国将管线设置地区主要以区域人口密集度、建筑物数来划分成四级，级数越高，人口紧密度越高，对管线的安全措施要求也越严格，管线区域的分级评比也会随着区域人口的变化而调整。

　　尽量远离人群，几乎是所有国家的不二选择。拥有2400公里石油管道的德国，安全记录可谓最佳，至今从未因管道意外引发任何死亡，其最近一次的管道意外发生于1993年，因为管道漏油，大量的石油洒满了高速公路，没有造成人员伤亡。

　　国外很多管线事故发生，因为其远在偏僻的地点，人员损害低，这也使事故方和政府的压力减小。

　　德国环境部官员马丁·伯梅(Martin Bhme)对《财经》记者说：“德国国内对管道和住宅区应保持的距离也在持续辩论，因为不同的法律有不同的规定，所以个案引用的法规也不同。”

　　由于管线容易引发意外，世界各国民众也多不愿意管道经过住宅区。就算在安全记录良好的德国，新管线还是会引发大型民众抗议，拜耳公司于2009年建造的一条管线就因为民众抗议和引发的法律纠纷，至今还无法运作。

　　在美国，为了赢得民众的支持，石油瓦斯和管线公司选择拨出经费，让一般民众参与管线安全或监看的工作。以得克萨斯州为例，该州就设有管线意识联盟，透过传播管线安全知识，让民众参与监看管线，同时明列出管线埋放地点，甚至安排父母带小孩进行管线了解之旅，来提高民众对管线的接受度。

　　执法资源短缺

　　一些研究结果显示，若是管线当初妥贴地埋到地下，配合定期维修和检查，管线的老旧并非问题。

　　据美国媒体报道，该国超过一半的管线是在1970年以前埋的，有些东岸的管线已经超过100年。怵头的问题在于，有不少管线被多次买卖，管线资料和维修记录已不存在。杰弗里·威斯就表示，美国现在的管线监管“几乎要消失了”。

　　美国关于管道的最新法令是2011年12月通过的《管道安全、监管和工作制造条例》，这是将1968年和1979年的两个主要条例合并修成。杰弗里·威斯毫不掩饰地表示，他的单位目前只有很少的手段能执行最新的法令。

　　尽管新法令赋予执法单位对发生意外的管道公司处以更高的罚款，杰弗里·威斯也不认为这是一个有效阻止意外的办法。他在纽澳良的一场演讲对听众说，“200万美元罚款伤得了一个国际大公司吗？答案是不可能。”由于真正落实新法执行需要三年时间，PHMSA正通过宣传影片，来鼓励业界自发性改善安全措施。

　　PHMSA现有的135个联邦检查员需负责监管260万英里的管线，平均每人监管的管线可以绕地球一周，尽管现在大概有300名州检察员协助执行，但是，并非每个州都有监管。根据非营利组织公职人员环境责任协会进行的调查显示，自2006年至今，大约只有五分之一的管线被检查过。

　　有些业界人士持有不一样的看法，代表多家石油和天然气公司的美国石油组织发言人就曾对媒体表示，无论在联邦或州政府层级，管道的监管都处在一个被高度执行的状态。而且，管线运营商为了自己的财务健康有足够的诱因去预防任何的事件和保护环境。

　　不过，成本考虑仍可能阻碍了管道运营商的安全措施。例如，2010年9月9日，美国圣布鲁诺的管线破裂，燃起大火球，营运商太平洋天然气和电力(Pacific Gas Electric)花了很长时间才将管线开关关闭，燃烧过程持续了95分钟。后来调查发现，该管道是1956年建设的，没有被要求通过对新管道设置的压力测试，又加上管道运营商没有做好维护、记录及紧急应变的工作，导致大火长久燃烧。

　　因此， 一些专家又重新提出自1970年以来就建议的摇控管线关闭装置，这也遭到了业界的抵制，“以成本过高和可能错误关闭管线造成损失”为由，他们拒绝采用这一装置。

　　2011年欧盟的调查发现，管道意外发生的频率正在增加，目前一年平均发生40次－50次意外。由此可见，对于如何降低输油管道风险，绝对是一个国际课题，有待各方进一步探索。

　　本刊记者贺涛、高胜科，特约作者Fabiam Kretschmer对此文亦有贡献

　　【作者：《财经》记者 蔡婷贻 】