陈季冰

　　华盛顿又一次重复过去两年多来一再上演的脚本，“预算战争”的闹剧在最后一刻戛然收场。

　　当地时间16日(周三)，美国国会两院表决结果通过了上调美国债务上限并全面恢复联邦政府运作的议案。这份在最后关头达成的协议允许政府继续借款至2014年2月7日，并且将按照目前的支出水平向联邦机构提供资金至明年1月15日。这意味着那些关门的联邦政府部门将重新开张，而在美国财政部此前警告的10月17日“大限”到来之前，令全球市场人心惶惶的美国债务违约警报也同时解除。

　　新协议标志着白宫和民主党在这场政治斗争中取得了阶段性的重大胜利，而共和党人几乎是空手而归——协议没有对2010年通过的医保法案作出任何重大调整，也没有包含任何新的减赤措施，上述两者正是共和党人孜孜以求的，也是两党旷日持久的政治纷争的根源所在。

　　来自俄亥俄州的共和党人、众议院议长约翰·博纳承认了失败，16日参议院通过新协议后不久，他在一个简短闭门会议上向众议院共和党人表示自己将对该协议投赞成票。博纳在接受一位保守派电视主持人的采访时说：“我们打了这场仗，但没有获胜。”

　　巴拉克·奥巴马将来在撰写回忆录时一定会感叹，自己8年总统生涯的大多数时间里，都是在财政预算问题上同顽固的共和党人进行艰苦斗争，以至于像被捆住了手脚的囚徒，许多宏大的抱负都难以施展。

　　政府关门事小，债务违约事大

　　正当整个中国尽情地投入欢快而凌乱的“十一”长假时，地球的另一边的美国，数十万联邦雇员也开始了期限未定的无薪休假——由于华盛顿的党派斗争陷入僵局，从10月1日起，美国联邦政府关闭了一部分机构的运作。

　　在本文截稿时，美国政府关门已进入第17天，越来越多的负面影响浮现出来：

　　这期间，总统奥巴马取消了原计划对马来西亚、菲律宾、印尼和文莱等亚洲四国为期一周的访问，并缺席了今年的APEC峰会；美国政府取消了事先约定的与欧盟之间的跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)的第二轮谈判；美军取消了与日本陆上自卫队原定于10月15日-28日在日本东北地区举行的联合军事演习……

　　在经济方面，大多数重要数据——从农作物收成、建筑支出到就业报告——停止发布，令投资市场无所适从，也令美联储的决策更为困难。后者眼下正处于政策和领导人同时转换的关键节点……

　　不过，虽说政府关门对绝大多数中国人来说是一件不可思议之事，但在美国，这并非首次。

　　没有人会认为政府关门是件好事，但它也未必像人们想像中那么坏。从经验判断，仅仅是政府关闭不会给美国经济和社会造成太大损害。据分析师估算，政府闭门每持续一周，第四季度折合成年率的经济增速大约将下降0.1-0.2个百分点。当然，这仅指直接的GDP损失，未考虑市场信心受冲击所造成的间接影响。

　　只有当政府关门持续超过一个月甚至两个月时，经济增长才可能受到巨大冲击，直至引发衰退。但这种可能性是微乎其微的，美国是一个民众高度自治的社会，其正常的秩序并不会因为离开了政府就受到太大影响，更何况之前关闭的只是联邦政府的非核心部门。

　　当然，这并不意味着就可以不必理会正在华盛顿国会山上演的党派斗争大戏。一旦如美国财政部之前警告的那样，债务上限于10月17日达到而又不能再次提高的话，政府将无钱支付各种账单，美国也将不可避免地走向债务违约。

　　那么，如果违约真的发生，等待我们的将是什么呢？

　　经济学家、美联储官员和IMF等全球最重要的财经人士和机构对这个问题的回答高度一致：预计美国不太可能出现债务违约，但一旦出现，结果将是“不堪设想”的、“致命”的。

　　如果美国国债不能按时还本付息，那么无论这种情况只维持多么短的时间，都会对金融市场——特别是短期融资市场——造成大范围破坏。届时，金融市场内将出现各种混乱，因为交易系统难以确认、转移和结算已到期却又没有偿付的债券。而短期融资困难又将引起利率飞涨，投资者则有可能疯狂抛售股票和大宗商品等高风险资产，将美国乃至全球金融市场推向崩溃。发生在金融市场的灾难很快就会向企业、贸易等实体经济扩散，最终导致新一轮全球性的经济危机……

　　过去10年中，世界上有15个国家发生过债务违约或进行过债务重组。然而，除了阿根廷和希腊等少数国家外，它们绝大多数是非洲或拉美的小国，经济总量很小，其货币在全球市场上也几无影响。反观美元，是全球储备货币，美国国债长久以来则被视为无风险资产，是全球金融体系的基石。

　　美国也曾在1979年爆发过一次短暂违约，利率因而飙升。不过，30多年后的金融市场已经发展得更加复杂，美国的经济总量和债务水平成倍增长，外资持有美国国债的比重也大幅度增加。因此，今日的经济形势比当时更加脆弱，违约对经济的冲击和损害也会更大。

　　唯一可以给此次债务上限之争的潜在影响提供参考的可能是2011年8月的债务上限僵局，它不仅一度扰乱市场，还令市场信心遭受了沉重打击。据《华尔街日报》调查，按照一些经济学家的测算，那次危机对美国2011年第三季度的GDP造成了1.9%的拖累。但那次债务上限僵局在最后一刻获得突破，从而避免了违约。

　　好在这次又是虚惊一场！

　　但正如政治上倾向于民主党的著名投资家沃伦·巴菲特所说的，这种每每持续到最后一刻的博弈是“一种大规模杀伤性的政治武器”，它已经对市场和民众的信心造成了难以挽回的巨大损害。而且，如同前几次一样，新协议依然只是将问题往后推延了几个月，并不能真正消除市场面临的不确定性。越来越多人相信，按照目前的态势，总有一天，“政治火药桶”将会因为再也压制不住而爆发，违约将会真的发生。

　　因为从以往的经验来看，每一次围绕财政预算引发的党派之争往往会令下一次斗争变得更为艰巨。

　　事关美国两党的根本意识形态

　　财政问题关涉美国共和、民主两党的根本意识形态。传统上，共和党坚持自由市场经济和小政府主义，反对政府干预市场；而民主党则强调社会公正，主张扩大社会福利，通过政府的介入来减少社会收入差距。

　　因此，针对美国堆积如山的财政赤字和政府债务问题，共和党历来倾向于通过削减政府支出来解决，而民主党则经常希望增税——尤其是提高高收入家庭的所得税税率——来达到财政平衡。这种意识形态方面的根本分歧主宰国会的财政预算斗争已有20多年。自1990年以来，国会里的共和党人从来没有投票支持过提高所得税，近年来兴起的以“茶党”为代表的共和党极端派甚至将“永不增税”奉为最高财政目标；而在战线的另一边，民主党人则坚信，医保和养老金方案神圣不可侵犯，尽管社会老龄化已使养老金成为美国增长最快的政府支出。

　　过去两年多来，共和党人一直试图以提高债务上限为筹码，换取大幅削减政府支出，尤其是要求对2010年通过的医疗保险改革法案(“奥巴马医改法案”)进行大幅度修改，甚至予以全盘推翻，而这被奥巴马总统视为其政治生涯留下的最大一笔遗产。众议院院长约翰·博纳的口头禅便是：美国政府每增加1美元的债务，就须削减1美元的开支。而白宫方面则针锋相对地表示：提高债务上限问题没有谈判余地，确保政府能够正常运转，不出现债务违约，是国会必须尽到的职责。

　　与此同时，在华尔街金融危机肆虐5年、欧洲主权债务危机蔓延4年、全球经济复苏依然步履蹒跚的今天，越来越多的声音开始反对英国和德国倡导的财政紧缩方案。他们认为，对于西方发达经济体来说，当前最重要和最紧迫的任务不是强行取得政府财政平衡，而是促进就业、提高经济增长率。在他们看来，过度削减赤字会伤害经济复苏。今年以来，IMF已多次提醒甚至直言不讳地警告美国，应当放缓政府削减财政赤字的步伐，保护脆弱的经济复苏苗头。

　　在民主党看来，这种关于全球经济复苏的正在形成的新主流见解给自己的“大政府、高福利”主张提供了最好的理论支持。但共和党却也不无道理地指出，民主党主张的增税恰恰会伤害艰难复苏中的美国经济。

　　在这场博弈中，奥巴马总统自始至终都保持了强硬的态度，他表示愿意就预算问题展开谈判，但绝不会就债务上限讨价还价。奥巴马一再指责共和党人试图用“美利坚合众国的信用”当作谈判筹码来换取“赎金”，他宣称：“如果拿美国民众来要挟，我绝不进行对话……”资深的民主党参议员舒默(Charles　Schumer) 也将共和党的谈判策略称为“勒索行动”。奥巴马和民主党的理由是，财政预算是议会制定和通过的，赤字和债务的增加也应当由议会自行解决。

　　但共和党人并不买账，博纳曾多次提到：“若不同时削减政府支出，美国人民将不会支持上调债务上限。”考虑到他的众议院议长身份，他宣称自己能够代表“美国人民”并无太大的不妥。

　　奥巴马之所以在预算之争中表现得越来越强势，正是因为在去年末的总统大选中，他最核心的竞选主张就与预算和财政问题有关。奥巴马不仅赢得了大选，投票后的民调也显示，70%的人是因为奥巴马在税收问题上的立场而支持他的。奥巴马深信，自己将打赢这场公关战争。已经在第二任期内的奥巴马不再有竞选压力，他可以冒更大的风险放手一搏。相反，共和党议员不敢将赌注下过头，万一真的谈判破裂造成市场动荡、经济危机和民生痛苦，美国人也许会把大部分指责对准共和党人，进而使自己丢掉议会席位。

　　奥巴马的底气显然是有民意支撑的。近一年来，在围绕“财政悬崖”、“政府停摆”和“债务上限”等一系列财政问题的僵局上，所有的民调都显示，美国民众把责任更多地归咎于共和党。虽然在这场对峙中，奥巴马、国会以及民主、共和两党的支持率都受到影响，但民调显示，奥巴马总统的支持率一直高于国会；美国人普遍认为，比起奥巴马和民主党，共和党更加把党派利益置于国家团结之上。

　　不久前公布的一项民调显示，国会整体支持率已跌至5%的低点，受访者对众议院议长博纳的评价尤其黯淡。著名机构盖洛普(Gallup)发布的调查结果还显示，截止到上周(10月13-19日)，共和党的支持率跌至24%，这是盖洛普开展民意调查70年历史中录得的该党最低支持率。就连传统上具有右翼色彩的《华尔街日报》联合美国国家广播公司所做的调查也发现，共和党的形象降至1989年该项调查开始以来的最低水平，对共和党持负面看法的人比持正面看法的人多一倍以上。

　　这使得共和党人面临着前所未有的巨大压力，现在，约翰·博纳不得不担心节节走低的民调支持率会不利于共和党在明年中期选举的表现，不仅使其重新赢回参议院的美梦泡汤，甚至丢失在众议院的控制地位。他们都还记得，在1995年和1996年初的政府关门争端中，当时的民意也是一边倒地批评共和党，而不是民主党籍总统比尔·克林顿。在将近一年后的大选中，克林顿顺利击败共和党候选人鲍勃·多尔，成功实现连任。

　　国会斗争体现美国政治两极化

　　以约翰·博纳为代表的国会共和党领袖并没有太多的回旋空间，他们不得不无奈地面对的，是美国社会日趋两极化的政治格局——也就是说，红者更红，蓝者愈蓝(红色和蓝色分别代表着共和党和民主党)，中间地带越来越窄。从很大程度上说，这也是近年来发生在国会的两党谈判越来越不容易取得妥协的根源。财政预算只是这个政治角斗场中的一场全球影响相对比较大的战役而已，事实上，在非法移民、同性恋婚姻、女性堕胎等一系列战线上，共和党保守派与民主党自由派之间都在进行着如火如荼的意识形态斗争。

　　我曾在去年底发表的一篇文章中预测，仅仅为了给上一次大选的失败找回心理上的平衡，共和党人也会对奥巴马政府采取更加激烈的对抗姿态。美国目前正处在一个不同寻常的政治状态，两党的权力基本上是均等的，但在意识形态上却势同水火。

　　相对于议员任期更长因而精英意味稍浓的参议院而言，被认为更加代表基层民意的众议院是这种政治两极化的经典写照。在博纳领导的众议院，大多数议员来自民主党或共和党占绝对优势的地区，他们在家乡根本没有向对方妥协的压力。事实上，在2012年11月与总统大选同时举行的议会选举中，有125名众议员以70%甚至更高的得票率赢得了他们所在选区的支持。这样的优势使许多众议院议员认为，坚持自己的意识形态立场是天经地义的事。

　　随着各州、国会选区变得更红或更蓝，越来越多的议员不再担心来自对方政党的挑战，而更加担心本党内某个意识形态上更为极端的保守派或自由派抢走自己的席位。如今的众议院内几乎不再存在什么中间地带，因为善于妥协变成了一条极易招致党内挑战的危险的从政之道，而不再是传统上受到褒奖的美德。

　　这使得这届美国国会当之无愧地成为美国现代史上两党分化最严重的一届，也是几十年来效率最低的一届。国会两党势均力敌但观念南辕北辙。面对本轮债务上限之争，许多共和党议员很早就已明确表示，他们将乐意看到美国债务违约或政府关闭，如果这能迫使奥巴马政府接受更大的减支和大幅度修改医改法案的话。

　　虽然奥巴马在2012年11月的美国总统大选中惊险击败共和党候选人罗姆尼，赢得连任，但那次国会议员改选并没有改变华盛顿的政治格局——即民主党掌控白宫和参议院，共和党把持众议院的政治“跛足”状态。这令奥巴马不得不在接下来的任期内将大量的经历花在继续与共和党人较劲上。但面临更大压力的无疑是国会中的共和党领袖，因为围绕财政预算的政治博弈已经在共和党内部造成了日益明显的裂痕。

　　今年以来，众议院议长博纳在与民主党人的谈判中所提出的方案，至少已经有两次因争取不到足够的党内认同而搁浅。不少立场最保守的共和党众议员指责博纳未能有力地领导共和党，他们在多次关键投票中与他唱反调。今年早些时候，副总统拜登与参议院少数党(共和党)领袖麦康奈尔经过长时间讨论后曾推出过一个妥协方案，在参议院共和党人那里获得强力支持，但却遭到众议院三分之二的共和党众议员的反对。在表决中，博纳投了赞成票，但众议院多数党(共和党)领袖埃里克·坎托却投了反对票。

　　共和党现在已经分裂为两个阵营，一方是坚决反对增税和坚持小政府原则的保守派(亦可将其形容为党内“在野派”)，另一方是努力谋求与总统展开合作以解决现实问题的温和派(他们目前是党内的“当权派”)。在相当长一段时间内，约翰·博纳一方面要担心财政僵局对共和党在2014年中期选举以及未来长期所带来的不利影响，另一方面还要应付以茶党为代表的党内极端派的威胁。

　　此外，一些迹象还表明，来自东北部中立州的少数共和党议员出现了“哗变”的苗头。因为他们越来越认为，投票支持民主党的某些议案，尽快解决财政僵局对自己所在州的选情是有利的。为此，他们将不与本党派站在同一阵线上。类似的窘境其实在民主党一方同样存在，参议院有一些中间派的民主党人将参加2014年中期选举，他们担心，在没有达成更广泛的赤字削减协议的情况下投票支持上调债务上限，有可能不利于一年多后自己角逐的参议院选举。

　　我在本文中对美国的政党竞争作上述简单剖析，也是想要告诉读者，西方政党是不可能达成“万众一心”式的僵硬团结的，它的内部只能是一种弹性很大的合作关系，因为它是一种自下而上的选举和执政机器，而非自上而下的社会控制机器。

　　刚刚达成的新协议预计将在共和党内部引发更大的分裂，不过暂时还很难预测这种党内斗争将会导致何种后果。如果输掉了这次战斗的共和党接下来变得与政府更加对立的话，那么在我看来，众议院议长博纳的下台将是不可避免的。

　　新协议在参议院以81票对18票通过后，重量级参议员、2008年与奥巴马竞逐总统大位的共和党候选人约翰·麦凯恩对媒体表示，对美国人们而言，该协议标志着“一场痛苦的历程结束……这是我在参议院这些年见到过的最可耻的一幕！”此前，麦凯恩曾多次提醒共和党不要将修改奥巴马医疗方案与债务上限及政府支出法案联系在一起。

　　反观奥巴马，他也没能如愿达成一项一劳永逸的“大妥协(grand　bar-gain)”，就削减联邦赤字、实现财政平衡的长期方案取得共识，等待他的将是一连串无止尽的财政悬崖。

　　至于对美国现行的这套鼓励举债消费而非资本积累、鼓励金融投机而非实业投资的不合理税制进行全面改革的呼吁和许诺，再一次地被搁置。

　　真正的挑战

　　很多政治评论员也许会将当前这场财政僵局视为一场标志着美式民主制度下政府治理的失败，甚至预示着美国衰落的重要转折点。一言以蔽之，它应当成为引以为戒的反面例子，而非值得效法的正面范本。

　　美国前财政部长、哈佛大学教授劳伦斯·萨默斯在一篇专栏文章中写道：任何在华盛顿政界工作过的人，都会充分体会到一种严重的挫败感。美国政界几乎每一个人都感觉到，有很多事情必须立即着手去做，但在当前环境下却没有一件事能做成。

　　但正如萨默斯正确地指出的，纵观美国历史，分歧和缓慢的变化一直是常态而不是例外。尽管这往往令人心烦，但并不总是坏事。相反，一些威权社会可以变化很快，但这些变化几乎无一能够良性地持续下去。因此，政治的两极化固然绝非好事，但缺乏制衡的害处更大。美国错误地卷入越南战争和伊拉克战争，很可能正是因为制衡不够。

　　这里仅举一个最简单直接的例子，就拿两党纷争的焦点——削减财政赤字——来说，正是因为共和党人坚持不懈的“拖后腿”以及今年春季生效的“自动减支”方案，本财年(美国的财政年度从10月1日至下一年9月30日)里美国出现了多年来从未有过的预算赤字逐月收窄的局面。2013年多个月份里，美国财政收支罕见地出现盈余。而根据美国财政部的数据，本财年美国联邦政府年度预算赤字将肯定降至2008年奥巴马总统上台以来的最低水平。就连一贯更加注重经济增长、反对财政紧缩的IMF也承认，美国以“荒谬的”处理方式明显改善了债务前景。

　　这就是博弈带来的“红利”，相反，如果只有万众一心的赞成和拥护，美国今天的财政状况一定已经走到了真正的危险“悬崖”边缘。

　　就像财政僵局并未真正解决一样，美国未来仍将面临诸多严峻的挑战，从某种意义上说，挑战还会越来越多。但真正的挑战从来都不是人们的意见不统一，而在于需要有人针对新时代里的新问题找到新的解决方案。

　　阻碍历史进步的从来不是反对意见，推动历史进步的也从来不是一致同意的行动。相反，听不到反对声音的一致同意往往意味着悲剧的开端。