目前民众支持率不高，政策导向依然迷茫，奥巴马的第二任期注定不会顺利。大选之后府院关系依然不乐观，府院分离的状态将延续。如果奥巴马与国会的关系不能改善，他将继续第一任期的无奈状态

　　文  | 曹永福

　　2008年大选，奥巴马阵营最响亮的口号是：“我们需要改变”。他声称要改变美国的发展道路，改变首都华盛顿的官僚政治，而潜台词则是要改变共和党8年的执政地位和政策导向。2009年上台之初，奥巴马曾被公众寄予厚望，但在第一个任期内却陷入政党政治的泥潭，业绩平平。

　　2012年奥巴马赢得连任，任何一位总统都不会甘心平庸地退出历史舞台，奥巴马是否能重整旗鼓、大干一番事业呢？现在仍然是未知数。

　　从历史上看，美国总统要想有所作为，除了本人的政治智慧之外，还取决于天时、人和两大因素。所谓天时主要指当时的社会大背景是否有利于变革措施的推出，因为时势才能造就英雄；所谓人和是指政府机构的运作效率，尤其是代表局部利益的国会和代表整体利益的总统经常发生冲突，两者的关系至关重要。

　　20世纪以来对美国产生最深远影响的变革主要有两次：一次是30年代的罗斯福新政，一次是80年代的里根革命。前者使美国走出了“大萧条”低谷，在二战后确立了世界霸主地位；而后者则使美国克服摆脱了滞胀，重振了国威。当时的天时、人和条件也造就了两位彪炳千秋的总统，反观今天奥巴马的处境则与他们有较大差别。

　　当年的“天时”与“人和”

　　“大萧条”开始于1928年，到1933年失业率已经上升到25%，持续的萧条和高失业率击碎了自由放任资本主义的神话，罗斯福在经济形势最糟糕的1933年初就任总统，一举结束了共和党近30年的执政历史。很显然，继续坚持自由放任的结果必然是延续萧条，公众渴望变革，而罗斯福加强政府干预、健全社会福利的主张深入人心，可谓新政的“天时”因素。

　　从“人和”条件看，罗斯福执政时期的府院格局较为有利，民主党牢牢控制两院。尽管国会也有反对势力，但罗斯福应对起来颇有办法，他甚至会让税务局、情报机构来对付那些反对派。

　　总统在与国会的较量中赢得了权威，众院多数党领袖伯恩斯甚至公开宣告：“值此危难关头，我们要集合在伟大领袖身旁，跟随他⋯⋯”罗斯福上任后的前3个月，国会通过了罗斯福所有的提案，有人戏言国会成了总统的橡皮图章，由此可以管窥府院关系的力量对比。罗斯福的成功之处在于他搞定了国会，保证了各项新政措施的顺利推出。

　　新政形成的政府干预思想产生了深远影响，直到20世纪60年代约翰逊的“伟大社会”计划，仍然坚持福利社会的方向，将新政理念推到了极致。但政府开支造成政府债务不断积累，货币政策刺激造成通货膨胀。70年代通货膨胀率和失业率都一度接近10%，尼克松为控制物价甚至推出价格管制措施，但汽油很快供不应求，加油站前排起了长队。美国在通货膨胀、高失业率、石油短缺的多重煎熬下度过了70年代，糟糕的经济形势侵蚀工人阶层的福利，劳工运动风起云涌。

　　在80年代初里根入主白宫时，政府干预思想已经被人们广泛怀疑甚至抛弃，通货膨胀也引起巨大民怨。里根的保守主义思想迎合了民众心理，他主张大规模减税，削减政府开支，废除政府管制，这些措施激发了美国经济的活力；他强硬地应对劳工运动，打压工会力量，使美国劳动力市场更具有竞争性。里根革命是大刀阔斧式的，它造就了80年代的强劲复苏，也奠定了90年代新经济繁荣的基础。

　　在里根执政的八年里，共和党有六年控制参议院，但众议院在民主党手中，府院格局并不是非常有利。但里根与国会打交道的能力很强，他善于团结南方民主党中的保守势力，赢得政治平衡。

　　里根把与议员的会谈视为乐趣，经常打电话或者当面交流，1981年为推销一项法案曾经拜访70多位议员，其中44位是单独会面，结果至少有7位立场摇摆的议员改变了态度，可见其国会工作是卓有成效的。里根在1981年获得了82.4%的国会投票成功率，这种成绩是卡特等前几任总统都没有达到的。设想如果他不能与国会形成良好关系，里根革命的措施也就无从谈起了。

　　第一任期为何政绩平平

　　在2008年奥巴马就任总统之时，美国面临“大萧条”以来最严重的金融危机，失业率最高达到10%，但通货膨胀率相对较低，如果用失业率加通货膨胀率来计算公众痛苦指数，该指数仍然低于“大萧条”和滞胀时期。因此，国际金融危机期间美国并没有出现严重社会动荡，美国发生大变革的外在推力并没有像前两次那样成熟。

　　从罗斯福到里根，美国经历了从福利社会到保守主义的轮回。里根之后共和党和民主党轮流执政12年，美国的政策导向发生过摇摆，并没有在某个方向上走得过远。当金融危机到来之时，美国政策方向并不明确，是学习罗斯福还是里根，至今仍然众说纷纭。

　　奥巴马上任之初，各界曾经呼唤新的罗斯福新政，但是当奥巴马推出医改法案时却受到保守主义势力的强烈抵制，这甚至是民主党中期选举失败的重要原因之一。占领华尔街运动声称代表弱势群体利益，他们呼唤加强社会福利、促进社会公平，但同时“茶党”的异军突起则代表保守派的思想，他们坚决主张小政府理念，反对政府干预，两种截然对立的思潮在金融危机之后同时涌现，而且都非常有影响力。所以从社会背景看，金融危机之后美国各派的政策立场对立空前尖锐，也不利于奥巴马展开大刀阔斧的改革。

　　从府院关系看，奥巴马遇到了空前挑战。奥巴马曾经是一颗政治新星，但是他在当选总统之前的阅历并不丰富，只做过四年联邦参议员，之前主要在芝加哥大学当法学讲师，他在华盛顿、尤其是国会并没有很深的根基。

　　当前美国政治两极化日益加剧，政客很容易将党派利益置于国家整体利益之上，从而加剧政党纷争。参议院共和党领袖麦康奈尔曾表示他的唯一目标就是让奥巴马在白宫只待四年；2009年奥巴马推出经济刺激法案，共和党参议员只有一票赞成，众议员则只有三票赞成，出现了明显的按党派划线。第一任期内奥巴马打过78次高尔夫球，但只有一次是跟共和党参议员一起打球。奥巴马与国会打交道时似乎也缺乏政治艺术。

　　他经常指责华盛顿的政党纷争，但却无能为力，他反复呼吁的跨党派合作成为空谈。2010年中期选举，民主党丢失众议院控制权，在参议院的席位也大大减少，府院分离更为剧烈。2011年开始的第112届国会成为美国历史上立法效率最低、最不受欢迎的国会，这种府院关系也增加了奥巴马的执政难度，第一任期政绩平平，也就可以理解了。

　　未来四年：革新还是延续

　　经过第一任期之后，奥巴马身上的光环很快褪去。2012年尽管他赢得了303张选举人票，高于罗姆尼的206张，但是这主要归功于在关键摇摆州取得的胜利，实际上他选民支持率仅略高于对手1.7个百分点。当年罗斯福和里根在竞选连任时分别获得了523张和525张选举人票，他们在第一任期都取得了极高的声望，这是奥巴马难以望其项背的。

　　从天时来看，奥巴马已经错过了革新的最佳时机，他2008年竞选时曾经反复高呼“改变”的口号，但是他2009年上任后并没有向民众证明，到底要向哪里改，怎么改。

　　目前民众支持率不高，政策导向依然迷茫，奥巴马的第二任期注定不会顺利。大选之后府院关系依然不乐观，民主党虽然继续控制参议院，但优势并不明显，共和党依旧控制着众议院，府院分离的状态得以延续。如果奥巴马与国会的关系不能改善，他将继续第一任期的无奈状态。

　　展望第二任期，2010年提出的医疗改革法案将于2014年开始实施，这将构成奥巴马最主要的政绩和历史遗产。除此之外，尚没有明显突破口，所谓年底“财政悬崖”实际上是各派政治力量围绕财政政策调整的纷争，即使是达成共识，克服政策调整的冲击，也难以对美国构成结构性改善；奥巴马倡导的制造业复兴虽然在某些特定行业产生了正面作用，但难以影响美国经济全局。

　　当然，奥巴马政府也具备有利因素。比如，第二任期他将摆脱竞选压力，在政治谈判中更容易采取灵活的立场，有利于与对方达成妥协；再比如，美国的低迷经济形势已经持续近5年，内在的周期性力量有望使得经济逐渐好转。

　　奥巴马必须利用这些条件，在各派力量之间努力寻找共识，推行自己的方针，否则四年后他很可能会背着平庸总统的标签退出历史舞台。

　　(作者单位：中国社科院世界经济与政治研究所)