无论有意识还是无意识，无论政府有动作还是无动作，经济结构调整都随时在进行。不作任何结构调整的国家，相对于其他国家仍在调整，最明确不过地反映在进出口结构上。政府可以能动地改变经济结构调整的方向和速度，依是否遵循规律，获得结构良性化或恶性化的不同调整结果。

　　一、工业化国家经济结构调整的主脉络是全球化和高技术化

　　1.全球化反映的是数量的扩张。生产要素大规模跨国流动，产业资本大规模跨国投资，强势企业大规模跨国联合，等等。高技术化反映的是质量的飞跃，其中既有新兴产业及企业的崛起，也有传统产业及企业的高技术改造。似可认为，任何国家任何发展阶段的经济结构调整，无论形式如何，实质都是从数量和质量两方面强化经济。

　　2.美国在结构调整中一路领先。就全球化而言，欧洲与美国旗鼓相当，日本则强于出而弱于进。就高技术化而言，欧、日与美国均有较大差距，其主因似为制度环境和人文环境。高技术化的重要条件，是知识资本化、创新个体化，对此美国的制度和文化最具适应性。欧、日正在急起直追，但是人文环境的变化不是短期能够奏效的。

　　3.美国经济结构调整是一个持续的、自发的演进过程，依靠全社会推动、市场化进行；政府、国会对社会现象和市场发展有相当的敏感，能够适时提供制度保证。硅谷不是出自政府的战略规划，而是发育到一定程度的一系列社会和市场因素(教育、文化、资本、技术、人才、产业组织、商业环境等等)在某一区域的有机整合。硅谷的出现是偶然的，高技术企业群体首先在美国兴起则是必然的。

　　4.欧洲、日本的高技术产业尚未形成得以自发演进的机制，因此近几年各国政府都在以美国为借鉴，加强有关制度建设，鼓励风险企业的形成和发展。另一方面，政府资本有退有进，以退补进，如法国若斯潘政府以出让国有电信股权的收益创立风险投资基金。

　　二、新兴工业化国家和地区(亚洲四小龙为代表)经济结构调整的主脉络是补牢和融入

　　1.先进国家也曾多次亡羊补牢，后进国家补牢在所难免。东亚金融危机的深刻教训，是本国工商资本的长期积累可以被国际金融资本在短期内一扫而空。这也就是说不补牢无以融入全球化和高技术化，补牢是融入的前提。因此，四小龙(以及较弱程度上的其他东盟国家)结构调整的一个共同重点是强化金融。强化金融并非强化政府直接干预，基于经济安全而采取的短期措施旨在为长期的改革开放赢得缓冲时间。因此，马来西亚重开外汇市场，香港把危机期间政府托市的“官股”还富于民。此外，补牢还需因地制宜，如韩国的结构调整就包括鼓励中小企业、压制财阀等企业结构方面的特定内容。

　　2.四小龙对于必须融入全球化与高技术化不存任何疑义。它们结构调整的另两个共同重点，一是通过集成政策，推动高技术企业的生成与发展；二是提高开放程度，更积极地鼓励国际资本进入，韩国为此甘冒(由于人文背景)政治风险。

　　三、转轨国家经济结构调整的难度在于制度建设

　　“休克疗法”的倡导者和实行者都已经认识到，在没有最基本的法规和制度的情况下听任市场去自发调整经济结构，其后果是只有“休克”没有“疗法”。这就是“后华盛顿共识”。对于大部分前苏联和东欧转轨国家来说，现在似还谈不上主动、有效、良性的结构调整，主要原因仍在于制度建设严重滞后。

　　1.小国有小国的考虑。它们对待结构调整的基本态度，似可归纳为彻底接受以国外资本为主导的国际分工，在全球化进程中被动定位。从过去接受“大家庭”分工到现在接受西方分工，反正都是分工，观念转变并不难，难在经济体制改革。即使是被动定位也需要有大量的制度建设，所以只有少数国家初步明确了分工，多数国家的经济结构还不知所从。

　　2.大国有大国的意识。俄罗斯正在反省能不能接受全球化的被动定位，并以经济总量下降一半为代价，认识到不能听凭经济结构自发调整而没有国家意志和宏观调控。另一方面，极度混乱的市场秩序和极度严重的腐败说明，没有坚强、连贯的政治领导，制度建设无从谈起。从高技术化来看，前苏联曾经具备最强有力的技术生成机制(科学技术人员占世界1／4，新技术发明占世界1／3)，但由于体制原因，技术成果除大量用于军事装备工业外，并未形成高技术产业。10年转轨的结果，高技术产业仍未形成，技术生成机制却已衰弱。

　　3.同为转轨国家，中亚与东欧有穷富之分。穷国必然面临更多的结构性问题。全球化和高技术化是后工业化社会的结构表征，因此也是工业化国家结构调整主导的、甚至唯一的方向。对于中亚的农牧业国家来说，如何像东欧一样转化为工业化国家，才是更迫切、更实际的目标选择(当然这一转化过程必然要借助全球化和高技术化来实现)。农牧业社会要向工业化社会演进，不能不完成工业化国家早已完成的各项结构调整任务(尽管后发优势有可能使时间缩短)：区域结构、城乡结构、一二三产结构、产业结构、规模结构，等等。对于穷国而言，所有这些国民经济结构战略性调整的目标是否能够实现、以及在多长时间内实现，不仅仅取决于能否建立起有助于结构自发调整的体制和机制(改革)，而且取决于国力的持续提高(发展)。在同样的体制背景下，经济发展与结构调整互为因果、互动互进，它们从不同层面反映生产力的变化；体制改革则是生产关系的变革，它对经济发展和结构调整同时起到促进作用。

　　四、中国经济结构调整的目标选择：全球化与高技术化背景下的城市化和工业化

　　1.与以上各类国家的经济结构调整态势相比较，可以缩小中国结构调整的目标范围。

　　(1)中国不是工业化国家，不可能主导全球化与高技术化的进程，也不可能把调整目标锁定为全球化与高技术化，但是必须以全球化与高技术化为背景，充分考虑它们对国内经济结构调整带来的冲击和机遇。

　　(2)中国也很难(如国际上一些分析那样)列入新兴工业化国家。农业人口占总人口的比重，世界平均为44%，中国按居住人口算为70.1%，按从业人口算为49.8%。依此可判断，中国仍处于从农业社会向工业社会的过渡之中。同时，大量的根本性的制度缺陷，也决定了我们不可能经过局部的调整而融入全球化与高技术化。

　　(3)中国是个大国，大国意识和民族精神决定了我们不可能简单接受国际分工，在全球经济中被动定位，而是必须有所作为。如果国家意志能够顺应规律，不排除会有超国力的结构调整结果。

　　2.中国仍然是个穷国。人均800美元GNP按国内标准是小康，按世界银行标准是刚刚摆脱赤贫，进入中低收入水平国家的序列。发展阶段是选择结构调整目标的根本依据。像一般发展中国家一样，中国也应该以城市化、工业化作为最基本的追求。

　　(1)域市化是社会发展的必然趋势，是经济结构的空间调整或横向调整。一些较低层次的结构调整问题，例如农村经济结构、农业结构、区域经济结构、文化教育结构、生育人口结构、城市结构等等，只有以城市化为基础来讨论才更有战略意义。城市化带来的需求结构的巨大变化，将彻底打破许多商品及服务低水平的供求均衡。城市化引发的所有生产要素(包括劳动力、土地)的重新配置，都将向合理化、集约化的方向进行。对于城市化，长期以来直至改革开放初期，我们一直逆规律而行，采取禁止的态度(“离土不离乡，进厂不进城”之类)，后来又改为限制的态度(“发展小城镇”之类)，今后宜顺应潮流，采取积极鼓励的态度。现有大、中、小城市都应该根据发展的必要性和实际的可能性，一方面大大降低市内农业人口比例，另一方面适度吸纳市外人口入市，这是地方政府的职责。在沿海有足够水资源的地方，应该作出城市带规划，像深圳一样从渔村中崛起一批大城市，并且形成从西部地区向东部沿海的大规模人口迁移，这是中央政府的职责。在特定的条件下，如果有一定的制度配合，可以把城市视为商品，按商业化原则来生产和销售。

　　(2)工业化是产业发展的必然趋势，是经济结构的时序(历史进程)调整或纵向调整。只有在大规模工业化的前提之下，才能更深入地探讨其他一些相关的结构性问题，如第三产业的发展(先有二后有三)、金融结构、资本结构、产业结构、规模结构、企业结构等等。后工业化国家的结构调整趋势(全球化与高技术化)对中国的工业化及其相关结构问题将产生直接的、深刻的影响，而对中国的城市化及其相关结构问题只带来间接的、相对较弱的影响。

　　3.中国仍然是个经济转轨国家。各类转轨国家的经济结构有很大不同，调整方向也有很大不同，但是有一点是共同的：转轨的最大障碍是制度的障碍，转轨的最大难度是制度建设的难度。所谓体制改革，无非就是体例和制度的变革。它的演进过程是比较集中地(时间和空间)破除旧制度、建设新制度，所以正如邓小平总设计师所指出的，改革是中国的第二次革命。从计划经济到市场经济的转轨过程，可以看作是大量制度的破立过程。

　　(1)中国走的是“渐进式改革”的路子，收到了以空间换取时间的良好效果，经济成就举世瞩目。渐进式改革的一大特征是以体制外改革为主。近几年的经济发展状况表明，体制外改革的余地已经不大，必须实质性推进体制内改革。以我们应对国际经济结构调整的现状为例：

　　——全球化方面。对外资的进入不断产生疑虑和争论，不协调音时有发生；投资软环境的改善遭遇许多全局性的制度障碍；在加入WTO问题上前方与后方缺乏协调，前方谈判后方打颤；一些明显的竞争性行业也在强调政府垄断或控股的必要性；等等。问题的表现不同，症结则一：改革落后于开放，改革制约了开放。

　　——高技术化方面。工业化国家技术成果转化依两条主要途径进行：一是企业自主研发及转化，二是创新者(在资本市场的支撑下)以风险企业为载体的实验开发。在中国，企业远未成为实验开发的主体，风险投资机制也远未建立，技术转化的两条主要途径全都严重阻塞。这不是科技问题而是经济体制问题。它说明技术可以超越，体制无法超越。

　　(2)体制改革的许多重大内容，如政府放弃垄断、民营化、商业化、市场化等等，在国外的一些分析中都作为结构问题来看待。国内的讨论中，全局来看不宜把经济结构调整的内涵拓展得过于宽泛；涉及具体领域时，一些转轨问题(如国资进退)可作为结构调整内容进行深入分析。

　　(3)改革所要达到的一系列目标，恰恰是结构调整所应该采取的合理手段。例如，金融改革的目标之一是形成能够有效运作的资本市场，而资本市场正是调整经济结构最主要的手段。再如，投资改革的目标之一是形成能够有效动员社会力量的投资机制，只有依靠全社会的力量才能实现经济结构的合理调整。如果抽掉这些既作为改革目标又作为结构调整手段的中介，就可以看到改革与调整的直接关系，是以改革统率国民经济结构的战略性调整。准此，政府在结构调整中的首要职责，不是调用社会财力以贯彻政府的意图，实现政府所选中的具体目标(那样做难免顾此失彼)，而是通过改革、转轨、制度建设，最大限度地建立起适宜于经济结构全方位自行调整、持续调整的机制。

　　□国务院发展研究中心

　　“我国经济结构战略性调整”课题组

　　课题负责人陈清泰鲁志强

　　课题总协调人刘世锦

　　本报告执笔郭励弘

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