一、铁路运价市场机制形成过程实质上是铁路运输企业市场主体地位的形成过程

　　改革开放以来，我国按照“建立以市场形成价格为主的价格机制”的经济体制改革总体目标，放开了绝大部分生产资 料和消费资料价格。铁路运输产品作为垄断行业产品的价格管理权限仍然集中在中央政府（包括国务院、国务院价格主管部门 、铁路主管部门），由国家周期性地进行一次性调整。这种集中统一的管理体制，不能适应市场竞争的要求，使铁路运输业在 运输市场竞争中处于不利地位。在存在地方经济差别的情况下，统一的运价政策很难兼顾不同地区、不同行业对统一运价的承 受力，也难以充分体现各铁路企业在运输过程中所投入的劳动和创造的价值。自主经营权的缺位，使企业缺乏应有的竞争压力 和有效的约束机制，影响了铁路运输企业参与铁路经营管理的积极性。

　　在市场经济条件下，任何企业都必须为自己的产品制定适宜的价格，建立既能反映成本，又能反映市场供需关系的价 格体系。面对运输市场的激烈竞争，铁路运输企业要求扩大经营自主权，国家先后出台了一些运价改革的措施，如优质优价， 新路新价，季节差价、浮动运价等。然而，铁路运价要真正走向市场，还取决于铁路管理体制的改革。当前，我国铁路发展中 遇到的问题从根本上说是体制性弊端的体现。铁路政企不分、政府与企业之间责权利关系界定不清，企业难以成为独立的法人 实体和市场竞争主体的体现，体制障碍使企业难以真正走向市场。

　　因此，铁路运价走向市场的过程也就是转换企业经营机制，深化产权制度改革，把企业培育成真正自主经营、自负盈 亏的市场主体的过程。铁路运价形成机制的改革，实质上是实现运价主体的逐步转移。能否将铁路运输企业塑造成一个具有法 人地位的市场主体，将成为铁路运价能否实现向市场形成机制转变的核心问题。

　　二、欧洲的“瑞典模式”及日本的铁路民营化

　　在铁路运输管理体制和运价机制改革方面，国外一些国家已经先行一步，并基本形成了铁路运价在政府调控下的市场 形成机制，其做法可以供我们参考和借鉴。

　　1、欧洲的“瑞典模式”。

　　目前，欧洲许多国家在保证铁路路网整体性的前提下，大都采用了“上下分离”的经营方式。所谓“上下分离”，指 的是将作为上部构造的运输工具与下部构造的基础设施按运输活动的不同功能加以区别，即铁路的车辆运营服务与铁路线路基 础设施分开的做法。从经营上看，可以将铁路设施的所有权与经营权分离开来，在保留统一路网的同时，将原铁路管理机构分 为运输机构和基础设施管理机构。前者相当于铁路的运输营销机构，可分为若干个，具有商业公司的性质，实行市场化经营。 后者拥有铁路固定设施的所有权，保留对铁路固定设施的运营垄断权和管理维修垄断权，并负责铁路路网的投资、发展和统一 规划。“上下分离”的实质是铁路运输工具的使用权与通路所有权的分离，使列车经营者与基础设施管理者职责明确。列车经 营者可以采取明确的商业性经营目标进行营业活动，管理部门则从社会经济的角度出发，对铁路基础设施进行管理，从而在保 证对铁路集中调度指挥的前提下实现运输企业之间的合理竞争，也为铁路运价走向市场创造了必要的条件。

　　2、日本铁路由国家铁路向民营铁路转化。

　　二战以后，日本开始大力发展公路和航空运输业，国铁垄断地位下降，导致客运不旺、货运不足，从而出现了以铁路 运输市场占有率大幅度下降为标志的结构性变化。国铁出现亏损，到1987年，累计债务高达37．1兆日元。亏损原因， 主要是经营措施没有跟上。在国营企业制度下，JNR公司的运营、票价、投资计划、工资、人事都受到政府和国会的控制， 企业缺乏经营自主权。运费是由法律规定的，难以适时适度地修改和制定。经营计划受到政府控制，员工的工资与公务员工资 制挂钩，与经营状况脱离，滋长了员工的大锅饭意识和依赖心理，经营者的成本意识淡泊。对于一个拥有20000公里线路 和近30万员工的庞大组织，东京总部实行一员化领导。这种管理体制不仅对对应地域需求的细微经营鞭长莫及，而且由于财 务上实行全国统一的收支管理，在不同的运输成本和运输对象之间，如大城市和人口稀少地区、客运和货运之间形成了不合理 的依存关系，这些关系互相挚肘，限制着经营效益的提高。

　　经过多年酝酿和论证，日本政府最终选择了民营化改革方案，原国铁解体，JNR分为包括6个地区性的JR客运公 司和1个全国性的JR货运公司。日本政府对推动国铁经营机制转换起了重要的作用；

　　三、“上下分离”是我国铁路运输企业改革的目标模式，但实现这一目标模式需要财政的强有力支持

　　铁路运输的特点是其矛盾的特殊性决定的。这些矛盾主要是：公益性与效益性的矛盾，竞争性与垄断性的矛盾，集中 性与自主性的矛盾。正确处理好这些矛盾，特别是处理好集中管理与市场竞争的矛盾，探讨如何在保持铁路运输的准确性和生 产连续的同时引入市场竞争机制，是铁路走向市场后能够正常运营的条件。从国外铁路改革的实践来看，无论是“上下分离” ，还是将国有铁路民营化，都比较好地解决了上述问题。并且他们还有一个共同的特点，即企业产权改革是运价改革的前提， 这是给我们的一个最重要的启示。

　　但是，在产权改革方面，是将产权彻底转移，由国有变私营，还是在坚持国有制基础上，将所有权与经营权分离，日 本与欧盟国家之间的做法是有区别的。在这两种区别中、选择两权分离的模式比铁路完全私有化更符合我国的国情；也可以减 少改革的风险。因此，我们应将“上下分离”作为我国铁路运价改革的目标模式；

　　企业成为独立法人和市场主体后，在经济活动中自主经营、自负盈亏，即自主作出经济决策，并独立承担决策的经济 风险，企业拥有的权力和承担的义务应当是对等的。问题是，铁路运输企业在享有自主经营的权力后，能否承担自负盈亏的责 任。从欧盟国家实行改革的情况看，实行“上下分离”后，线路公司和运输公司成为独立核算的经济实体，线路公司为增加收 入，必然要提高线路实用费的费率，运输公司若按规定交费必然使运输成本增大，负担不起。运输公司如果为减少支出少付使 用费，又可能造成线路公司的亏损。在这种情况下，多数国家仍然是政府出面，以财政补贴的方式承担基础设施的投资和维修 费用。企业只是暂时在会计上采取“上下分离”的原则，作为向完整的“上下分离”的方式过渡。

　　可见，这一改革是建立在政府大量财政补贴基础之上的。在我国，实行“上下分离”改革的时机是否成熟，关键取决 于财政能否承担起改革所需要的巨额费用。因此，我国的铁路运价形成机制改革必须分两步走，第一步，在缺乏财政手段有力 支持和企业产权制度没有发生根本变革前，进一步完善当前已经试行的铁路运输政府指导价政策；第二步，实行产权制度的根 本变革和企业成为真正的市场主体后，对铁路运输价格实行政府指导下的经营者自主定价。

　　四、我国铁路运价引入市场机制的基本途径与对策

　　在企业产权制度没有发生根本变革以前，大多数铁路运输企业仍实行国家制定的统一运价。面对日益激烈的运输市场 竞争，我们不能等待条件完全成熟了再来改革铁路运价。铁路运输企业应该适应市场变化，积极开发符合顾客需求的新的运输 产品，改进服务态度，开展优质服务，深化改革，逐步建立向市场经济过渡的管理体制和运价形成机制。铁路运价近期改革思 路是：

　　1、实行“混合型”运价管理体制，与现行铁路运价制度相衔接。

　　“混合型”运价管理体制，实质上是将定价权与调价权分离，建立国家定价与企业调价相结合，国家定价、国家指导 价和市场调节价多轨运转，统一运价和特殊运价并存的两极运价管理体制。对军事物资、抢险救灾物资和关系国计民生的重点 物资实行国家定价。其他商品，放松运价管制，一定程度地发挥价格杠杆作用。在继续实行已改革出台的新线新价、优质优价 、季节运价等政策的基础上，扩展浮动价格的范围，实行包铺包车优惠，批量运输折价、定期定量承诺服务价格，以增强市场 竞争能力，扩大市场占有份额。

　　实行这种运价管理体制，可解决旧调价机制的僵化与低效，实现调价的灵敏性。在当前铁路尚不具备全面放开运价的 条件下，既保证了铁路定价权仍由国家控制的要求，也兼顾了铁路运输企业作为经营主体，依据市场供求变化决定价格调整的 要求。

　　2、建立运价宏观调控机制和运价约束机制。宏观调控机制的建立和完善是政府直接管理铁路运价向间接调控铁路运 价过渡的必要过程。一是国家依据全国零售物价指数、城镇居民生活费指数控制运价总水平，企业只有在政府规定的上限价格 以下，方有设定、变更运价的权力。二是帮助企业建立内部监督约束机制，促使企业通过提高生产率，降低成本来获得经济效 益。三是鼓励企业开展公平竞争，制止恶性降价或低于成本销售车票，限制不正当竞争。

　　3、调整运价结构，按铁路运输经营特点建立新的计价体系，为今后铁路运价进一步改革打好基础。铁路货运应规范 货运杂费，将杂费和延伸服务费能并入运价的则并入运价。客运价格实行按发到价格与运行价格综合计算的计价办法，以利于 企业之间责权利的划分和财务清算。

　　4、建立企业内部模拟市场，深化企业经营管理改革。加强成本核算，推行成本费用包干和自负盈亏的清算核算办法 。实行功效挂钩，建立激励机制。开展优质服务，吸引旅客、货主。路局、分局下放管理权限，建立全面经济责任制，实现责 权利相统一。国家计委市场与价格研究所 谢晓凌