○今后15年，若能通过实施积极的城市化战略，使农村人口减少30%，在其他条件都不变的情况下，农村人口的 平均收入即可增加30%

　　○我国在大城市居住的人口只有6%，中国的市场不是一个13亿人口的市场，而是2亿人口的市场

　　○如果大中城市对农民进城的诸多限制因素适当减少一些，则农民进入大中型城市还有更广阔的潜力

　　○转移2亿左右的农民，会使中国的耕地大约增加1800万亩

　　城市化是未来我国经济增长的主要潜力之一，实施积极的城市化发展战略，既是城市化发展本身客观规律的需要(我 国已进入30%～70%的城市化加速发展的时期)，又是我国工业化由初期阶段进入中期阶段的根本要求，而且还是在相对 过剩的“买方市场”的条件下，寻求实现扩大内需的新的经济增长点的必要条件和前提。

　　城市化是解决我国经济发展面临的诸多中长期和短期问题的关键之一

　　1.城市化是扩大内需、提高农民收入的根本手段，也是经济增长的重要源泉

　　城市化的主发言人杨伟民认为：现在中国实际上最突出的问题还是需求不足，而影响需求不足的真正群体是农民。大 概是三个农民，或2.7个农民，相当于一个城市人的消费量。把农民留在农村是不可能的。留在小城镇，能够解决一些问题 ，但不能从根本上解决问题。通过改善农村的消费环境增加消费，如改善农村教育条件、加强农村道路和电网等基础设施建设 等，有一定的作用，但效果不大。所以，只有把人口集中到一起，才能解决需求问题。

　　提高农民的消费水平的关键在于提高他们的收入。但是，目前我国农产品供给已由长期短缺转变为阶段性总量平衡有 余，特别是近几年，粮棉等主要农产品出现全面过剩。农业和农村经济的突出问题，已从农产品短缺，转向农民收入过低和增 长乏力。造成这种局面的短期性原因是多方面的，但长期性的、根本原因在于农民过多，解决问题的根本出路是减少农民，实 施积极的城市化战略。据分析，今后15年，若能通过实施积极的城市化战略，使农村人口减少30%，在其他条件都不变的 情况下，农村人口的平均收入即可增加30%。

　　关于城市化对经济增长的贡献，世界银行专家尤素福认为，从80年代以来，在中国增长中10%是从城市化进程来 的，展望未来，中国至少可以取得同样的城市化对经济增长的贡献率。

　　2.城市化是调整我国经济结构的重要环节

　　刘鹤认为：我国城乡人口的比例失调和较低的城市化率是一个重要的结构性矛盾。目前，我国工业城市化率已经超过 了50%，而城市化率只有30%，两者相差二十个百分点。一方面，二十个百分点造成了农业的很多问题，人多地少，农业 的产出率低，劳动力过剩。另一方面限制了中国的市场空间。也就是说，中国的市场不是一个13亿人口的市场，而是2亿人 口的市场。据统计，我国在大城市居住的人口只有6%，因此这个市场就更小了。所以，加快城市化必将有利于解决我国一般 工业产品过剩的局面，也有利于相对落后的第三产业的发展。

　　3.城市化是创造更多就业岗位，缓解我国就业压力的有效途径

　　杨伟民认为：减少农民，仅靠使农业劳动力转移到工业是远远不够的。因为，“离土不离乡”、“厂不进城”地发展 乡镇企业，就地转移农村剩余劳动力的模式带来的最大问题是，形成亿万农村剩余劳动力千军万马挤入工业的局面，难以拓宽 第三产业的就业门路。这不仅加剧了工业领域的“重复建设”，更主要的是，第三产业的就业门路被限制住了。同样的投资， 宏观上创造的就业岗位少了许多。

　　4.城市化是实现可持续发展的重要保证

　　杨伟民认为：中国政府在西部地区和中部地区实行退耕还林政策，但是，如果不从数量上减少农民，“退耕还林还草 ”政策是有一定的风险的。如果人不出来，地退了，怎么解决生活问题，暂时可能国家可以给一些补助，最终还是解决不了， 可能过几年要继续砍树，破坏生态环境，还是解决不了。因为靠生态区，养不了那么多人口，所以，这也是推进城市化的一个 重要的意义。

　　关于城市化发展的道路问题

　　与会的各位专家都认为，应当放弃传统的单一化的城市化发展模式，走大中小城市协调发展之路，即各地依其自身的 实际情况，决定他们的城市化发展的道路，宜大则大、宜中则中、宜小则小。

　　但是，在上述共同的认识基础上，各位专家在城市化道路选择的侧重点上还是存在一定的分歧的。如陈锡文认为：农 民进入小城镇，成本相对低一点，对政府压力相对小一点。农民进入小城镇，对于很多县长、乡长、镇长来说，都持比较欢迎 的态度，他们希望农民能进来，并带来很多投资和经济的繁荣。客观上看，农民在大城市也做出了很多贡献。但是，由于进入 大城市门槛较高，农民很难留下来，而且政策方面的转变难度也比小城镇大。所以，小城镇放得更开，会更现实一些。无论是 从目前的政策因素，还是经济状况来说，可能进展的会更快一点。另外，农民在大中城市打工每年带回去的钱大概是3000 到5000元，这个钱在北京的四环路以内还买不到一平方米的房子，所以要落户下来难度很大。

　　相对而言，似乎主张侧重大中城市发展的人要多一些。如王小鲁认为，农民进入小城镇不一定更容易，因为小城镇虽 然“门槛”低，但就业机会也很少，因此可能农民更不容易留下来。从实际情况来看，目前7000万已离开自己乡镇的农民 ，其中相当大的一部分进入了大中城市。如果大中城市对农民进城的诸多限制因素适当减少一些，则农民进入大中型城市还有 更广阔的潜力。

　　杨伟民从另一个角度分析了小城镇不应该城市化的最佳模式，或者说是唯一选择。他认为：首先，小城镇的基础是乡 镇企业，而近年来，乡镇企业对就业的吸收能力已经大大下降了。目前为止，乡镇企业和小城镇发展比较好的，主要是这样几 类地区：一类是在大城市的周边地区，比如北京的小汤山，这种地区是依托于大城市而形成的小城镇，主要是靠温泉，靠城里 人去旅游度假；一类是人口的密度很大、交通也相对比较便利的经济相对发达的沿海地区，如珠江三角洲、长江三角洲地区。 这些地区都有实力雄厚的大城市作后盾、并具有良好的腹地基础和较好的交通条件。如果在不具备上述条件的地区硬要大力发 展小城镇则必然是事与愿违。例如，1992年以来，为了西部乡镇企业的发展，我国政府设立了一些专项扶持基金，但最终 中西部的乡镇企业还是没有发展起来，原因就是那些地区不具备苏南地区的基本条件，人口密度比较低，小城镇企业的产品本 身不可能靠本身的市场销出去，必须得运出去，没有经济发展好的城市做依托。因此，在没有乡镇企业的地方，如果大力地提 倡或者鼓励，甚至在一些方面促进发展小城镇，我觉得可能也是不太现实的。特别是中国在政府起很大作用的一个国家里，如 果中央说要大力发展小城镇，每一个地方政府，省一级会选择省里要发展十个或者一百个小城镇，然后从省往下，到一个市还 会选择这个地区再发展十个，再到乡，再到县还会挑几个。这种行政层层往下推，最后我觉得会有一种非常可怕的后果。其次 ，小城镇不可能解决就业问题。中国的乡镇企业就业人数约为1.2亿左右，其中绝大多数转移到了工业上，而第三产业转移 的很少。其他发展中国家，如印度、印尼、泰国等，如果农业劳动力向工业转移一个劳动力的话，则向第三产业转移1.5到 1.9个劳动力。而在我们国家，只转移了0.3到0.6个。其原因就在于不让农民进入大城市，而是就地搞工业。

　　世界银行专家尤素福认为，各国的经济发展都表明，在人均年收入达3000美元前，人口会越来越向大城市集中， 也就是说，此前人口迁移以集中为主。从发展来说，中国的人口集中程度还是比较低，特别是人均年收入在3000美元左右 的大城市还很少。

　　世界银行的另一位专家威尔.马丁认为，中国的耕地资源相对稀缺，城市化应当以大中城市为主，以节约宝贵的农用 土地。据杨伟民计算，转移2亿左右的农民，会使中国的耕地大约增加1800万亩。

　　另外，伦敦经济学院的侯塞因教授认为，发展大城市还是发展小城市，还要考虑它的交通条件。在发达国家有两个模 式，一是一些较大规模的中心城市；另一类是，由发达的交通网络连结起来的、呈现出分散式的小城市群，这种小城市群与大 城市相比毫不逊色。所以，到底选择哪一种模式，取决于交通条件的发展。他赞成这样一种观点，就是不应该就所有具体地区 制定一个统一的规划，因为情况是千差万别的。应根据具体的情况，选择大城市或团组式的小城市群。

　　关于加快城市化发展应采取的措施

　　1.建立一种市场化的城市化发展的新的机制

　　刘鹤认为，城市化命题最重要的问题是创造一种机制，使得农业人口可以根据市场化的原则，流动到城市来，在城市 建立必要的社会保障体系。同时，形成比较有活力的都市经济，这可能是更重要的。作为这个结果可能出现一批新的城市，但 是我们的着眼点可能是为了城市化而推进市场化。市场化速度推进的越快，可能城市发展的速度相对就会快起来。

　　2.必须实施一种造就有竞争力城市的有效的城市化发展战略

　　世界银行专家尤素福认为，有效的城市化发展战略目的在于培养城市的竞争力。一个有竞争力的城市需满足以下几个 条件：一是具有良好的宏观经济环境。如经济稳定、市政财源雄厚、对外开放程度高、投资环境良好、生产要素进出自由等。 二是较高的市政管理水平。如市政官员的责任心强、城市管理制度和规章透明性高、有较强的市政各机构管理的协调能力、广 泛的市民参与等。三是城市政府具有较强的城市建设的融资能力。如城市政府有其固定的税收基础、城市政府对一些基础设施 拥有征收一定费用的权力、城市政府应具有到债券市场上融资的资格、市政府可以进入抵押市场等等。四是要建立一体化的城 市土地综合利用体系和交通体系。首先，必须让产业有充分的土地使用的权限；其次，要改善土地使用管理方法；第三，要对 城市土地采取综合的、分功能的使用，如住房的土地使用和商业的土地使用应混合起来，这样做有利于税收和提供就业机会。 五是要解决好各种自然的和社会的环境问题。如卫生、废物处理、安全供水、空气污染、交通拥挤、犯罪和贫困问题等等。六 是发展相关的产业和服务。世界的经验表明，全世界成功的城市是成立了产业的网络，形成了一种核心效益，而且出现了主要 的一些实验室或者研发机构的城市。这些城市主要就是围绕这个中心而发展起来的。这些城市还善于吸引外国公司到这里来， 让他们在这个城市进行自己特别的生产。另外，工业生产方面更成功的城市是这样一些城市，他们一直在研究和培训方面，无 论是公有还是私有的培训方面，都处在前沿的城市。特别是技能方面的培训，他们的技能不仅仅由公有部门来进行，公有部门 也大力与私有部门进行合作，共同造成技术培训方面最好的结果。还有，大型城市是一种融资的场所，还是其他的各种各样的 服务场所。这些城市应具有良好的通讯的基础设施条件，只有具有了这些东西，才能够适应高附加值的产业到这些城市来发展 。同时，成功的城市在财政、社会和人力资源的利用上也是最成功的，他们具有一套完整的体系。

　　3.搞好城市和城镇体系规划，防止一哄而起的盲目城市化倾向

　　杨伟民认为，首先应制定全国性的城市化发展战略的重点专项规划。其次是根据全国城市化战略规划编制省级城镇体 系规划。再次是根据省级城镇体系规划编制城市总体规划，特别是重点城市的规划。

　　此外，要适应城市化加快发展的要求，修订和完善全国土地利用总体规划、全国基本农田保护规划等，要注意城市化 发展规划与国民经济和社会发展规划、重点专项规划、行业规划、区域规划等的衔接。

　　4.为促进城市化的健康发展，必须合理调整城镇布局和行政区划

　　杨伟民认为，实施城市化战略要把行政区划改革放到重要位置。基本要点：一是放弃“县改市”、“乡改镇”等靠行 政区划变更推进城市化的方式，除极少数地区外，停止审批“县改市”或“乡改镇”；二是尽快解决“一城多府”的管理体制 不顺问题，避免城市化过程中的“重复建设”，应权衡利弊，适时推进市县、市市合并，以理顺行政体制。对通过行政区划变 动有利于形成大城市或中等城市的地区，也应顺应城市化的要求进行合并；三是修订城市规模标准，目前大城市、中等城市、 小城市以及建制镇的标准过低，不符合我国人口众多的国情。

　　5.突破财政和金融对城市化发展速度的过度限制

　　世行的马骏认为，未来中国城市化将需要大量的资金，公共部门用什么方式融资，对财政有什么影响，私营部门如何 参与融资是值得研究的问题。他建议，中央政府应该允许城市发行城市建设债券。他认为，应当利用加速城市化发展这一个很 好的机会，推动中央政府考虑建立地方政府的债券市场。为减少城市政府城建债券的风险，他提出要建立与发行城市政府城建 债券相配套的两项制度：一个是监管法规体系，包括一套公式来规范地方政府，什么样的地方政府在什么样的偿债水平下可以 借款；二是建立城建债券评估体系。

　　6.改革户籍制度

　　杨伟民认为，要逐步放开对农民进城落户的限制，实行按居住地划分城乡人口、按职业确定身份的户籍登记制度，并 逐步用身份证制度代替户籍制度。

　　7.加大城乡土地整治力度，缓解城市建设发展与用地的矛盾

　　杨伟民认为，城市发展要走节约耕地的内涵发展道路，充分利用存量土地资源，提高利用率。城镇建设和发展要严格 控制新占用耕地，通过盘活存量土地、努力挖掘非耕地资源，推行全国土地动态平衡。

　　在农村土地流转制度改革方面要有所创新，解除农民进城的后顾之忧，并逐步使转移人口“离乡”又“离地”。在长 期稳定和完善土地承包关系的基础上，按照自愿有偿的原则，依法进行土地使用权的合理流转。积极鼓励离农进城农民将原承 包的土地使用权有偿转让，既可作为进城定居或创业的启动资金，又有利于推进农业规模经营。

　　8.大力培养能承担城市化重任的城市管理人才

　　杨伟民认为，中国在发展城市化问题上，当然要有各种各样的制度和政策的设计。但是，现在很重要的一点就是人才 的培养问题。现在大家对中国城市的一些批评主要是由于人才的不足造成的。而这里最关键的人才不足是市长的不足，今后中 国在推进城市化过程当中，最短缺的人才应该说是市长。□国务院发展研究中心发展部