欧盟的农业和税收政策_观点_财经纵横

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欧盟的农业和税收政策

http://finance.sina.com.cn 2000年02月17日 11:15 中国经济时报

　　国务院发展研究中心农村部与中国社会科学院中科事务所联合设立了农业和税收政策国际比较研究课题。为此，与中心国际局合作组团赴欧洲若干国家进行了考察。现将对欧盟农业和税收政策的考察及与中国有关情况比较的认识、体会报告如下。

　　欧盟共同农业政策

　　1999年是“欧元”亮相的第一年，所到之处，均能看到欧洲一体化的强劲势头，其中农业和农村发展更是这一进程中的主旋律。

　　欧洲共同体（简称欧共体）是根据1957年签订的《罗马条约》成立的。1960年6月30日，欧洲委员会（简称欧委会）就创建共同农业政策提出议案，经过6个月的深入谈判，确定了共同农业政策结构的最初框架。1962年1月，确立了共同农业政策的总方针。

　　由于欧共体最初的6个成员国都是农产品净进口国，因此，欧共体共同农业政策的主要目标是：提高农业生产率；增加农产品产量，稳定市场，提供有效供给;稳定提高农业生产经营者的收入和生活水平；为消费者提供价格合理的食物。为了确保政策目标的实现，欧共体明确了遵循共同农业政策的三条原则（现欧盟依然执行这一原则），一是建立允许农产品自由流动的统一共同市场；二是享有优先权，共同采取各种措施限制外部廉价农产品进入共同市场；三是承担共同财政责任，欧共体各成员国要缴纳一定的费用，以建立共同农业发展基金。

　　欧盟现行的共同农业政策既是早期欧共体建立的基石，又是欧洲有关国家整个经济结构长期变动的产物，是国际贸易格局变化的结果。1993年欧共体才改为欧洲联盟（简称欧盟）。共同农业政策是目前欧盟诸国最重要的共同政策和经济运行中的核心。它成为单一市场的先驱者（这个市场保证在欧盟15个成员国内，商品、服务、资金和劳力的自由流动）。它是政治和经济的结合点，把共同体的不同部分聚集在一起。以1992年为界，可将共同农业政策划分为新旧两个时期的政策。

　　（一）旧的共同农业政策

　　共同农业政策产生于欧洲大部分食品生产处于财政赤字的时期。它的结构设计符合欧洲当时的发展状况。实质上，共同农业政策确实支持了内部价格和收入：诸如通过协调、边境保护，或在没有边境保护的地方采取高额支付的形式，给使用共同体农产品的生产者和加工者，因共同体的存在而不得不支付比世界市场价格更高的价格。

　　当时欧共体国家的这一政策给经济增长及对欧洲提供物美价廉食品等方面作出了重要贡献。使当时的通货膨胀得以缓解，扩大了农产品出口，有利于外贸收支平衡，促进了农业生产迅速发展，农场主收入有所增加。直到90年代中期，在整个预算条款当中，共同农业政策仍是欧盟经济政策中的最重要部分。欧盟那时为世界上农产品的最大进口国和第二大出口国。

　　在共同体存在大量过剩农产品的时候，与财政赤字相关的系统暴露出许多不足：

　　·通过干预和产品援助提供的价格和保证，以超出市场吸收能力的增长率刺激产量的增长。1973年至1988年间，欧共体内农业生产量增长2％，而内部消费仅增长0．5％。

　　·导致对市场价格有消极影响的某些部门代价昂贵的盈余有所加大。

　　·另外，与某些贸易伙伴之间紧张状态的加剧扰乱了欧盟在世界市场份额和对世界市场价格的影响力。

　　·某些地区集约生产对环境产生消极影响。

　　·这个体系没有全面考虑绝大多数小型和中型家庭农场的农业收入。

　　·在日益增长的经费范围内这种状况尤其难以接受。

　　总之，到80年代未期，产生了改革的共识。共同体结构适应了60年代的发展，在70年代运行良好，但在80年代却显示了致命的弱点。因此设计一项适应90年代发展的政策是必要的。

　　（二）新的共同农业政策

　　（以下简称CAP）

　　1992年6月，欧盟农业部长委员会正式采纳CAP改革方案。这是历史上最激进的一次改革：

　　·为保障本区域内农产品的市场竞争力，欧盟将粮食和牛肉的价格3年内降到接近国际市场水平（如谷类价格降低2 9％，牛肉降低15％）。

　　·由于价格下降，农民将得到相应的货币补偿。谷物及其他粮食作物，赔偿取决于土地是否不再应用于生产。实践证明，这是一个行之有效的调控手段。

　　·因个人和地域区别，牛肉领域的赔偿金有不同的额度限制；根据每公顷土地的最大放养率，若每公顷土地不足1. 4头牲畜，就可得到额外补偿。这是鼓励生产方式多样化的一种手段。

　　·CAP中的重要变革包括农业环境、植被及提前退休等一系列措施。这为农场主开辟了机遇，同时为欧盟提供了解决环境、体制问题的方案。由于CAP覆盖了欧盟75％的农业生产。改革之初的3年，在根治农产品大量过剩、供过于求、耗费开支等方面的成效超出了预期：

　　1．恢复了谷物市场平衡。公共储备从1993年的3000万吨下降到目前不到30O万吨的水平。

　　2.由于休耕土地措施的成功运用，尽管受到气候影响（如于旱），依旧成功控制了产量（1996年收成达到1 75亿吨）。同时改革也成功地控制了产量上升的趋势。

　　3．欧盟生产的谷物更具市场竞争力。专家测算，用于饲养的谷物1992／93年至1995／96年期间年增长为1200万吨（而1976—1993年期间年损失则为 100—200万吨）。

　　4．欧盟总支出中用于农业的实际开支已由1988年的64.2％减至 1996年 50.5％。

　　欧盟委员会部长会议将继续讨论酒领域的改革方案。1996年7月会议通过水果、蔬菜的改革提议。还将于近期提议改革橄榄油领域，这将全面完成1991年启动的改革进程。疯牛病对消费行为的影响破坏了供需关系，因此欧盟现正着手解决牛肉领域的体制问题。1999年2月 22日欧盟15国农业部长会议讨论了欧盟共同农业政策进一步改革的问题，内容包括：从2000年起减少对农产品的价格补贴，减幅在15％到30％之间，并在2002年取消价格补贴。与此同时，欧盟将以“直接补贴”的方式给农民一定程度的补偿，费用由欧盟与成员国共同承担。

　　CAP改革的深化将有利于推动欧洲农业经济朝着开放市场的方向发展，使其大部分农产品与世界市场价格接轨，并且已开始对整个欧洲地区的社会经济发展，包括支持就业、环境保护、保护消费者利益等方面都产生了积极的影响。

　　（三）欧盟的农场预算

　　CAP是一项共同政策，它的基础是欧盟总财政预算中的农场预算。原来的《罗马条约》为资助农业政策设立了共同基金。自它诞生以来，欧洲农业指导与保证基金成为共同体财政预算中最大的唯一项目（亦称农场预算）。每当理事会和欧洲议会就共同体预算作出决定的时候，这便成为讨论的固定焦点。欧盟的CAP是一个复杂的体系，其对象包括谷物、牛、羊、水产等23类主要农产品，覆盖了欧盟90％的农产品产量和70％的农产品种类。主要是通过税收（主要是关税）和财政补贴的手段，对农产品市场进行调控管理，支持农业生产与结构调整。1995年，欧洲农业指导与保证基金（EAGGF）吸收了欧盟总预算的约48％。1996和1997年度，共同农业发展基金预算为410亿欧元。具体由欧盟负责的干预委员会及其派出机构以及各成员国的农业政策机构来执行。另外，还设立了听众法庭，这是一个独立的监督机构，监督决议过的资金使用是否合理。

　　其具体运行和机构设置如下：

　　1．财政一致：共同体的基本原则

　　EAGGF的资金主要由成员国提供。最初，共同体预算原来由各成员国捐款筹集，1975年起，共同体预算集资来源已改为：（1）共同体内部对进口农产品征收的差价税和工业品进口征收的关税；（2）经协调后各成员国交纳1％左右的产品增值税（TVA）。至此，共同体预算资金就不再按比例分摊，也不考虑他们将从农业经费中得到的最大受益。EAG GF是共同体总预算的一部分，成员国经济状况基本上决定了其受资助的多少。富裕经济和欠富裕的成员国之间的财政一致是共同体的基本原则之一。这是共同体内较高水平的经济和社会平衡的先决条件，也是农业政策将起深远作用的目标。至于共同体政策对国家财政的贡献，这可从共同体在进口时对非欧盟国家征收海关关税中体现。

　　总农业经费和它在不同产品及范围里的分配，是由部长理事会和欧洲议会在总预算程序下作出决定。价格和市场政策的花费被称为“义务”费用：共同体不得不争取可能获得的必要资源以确保CAP的运行。因此，农业政策的连续性得以确保，EAGGF提供了稳定的框架结构，使长期实现 CAP的目标成为可能。

　　2．市场和价格的金融政策：保证部

　　正如它的名字暗含的意思一样，欧洲农业指导与保证基金（EAGGF）由两部分组成。在政策保护下的价格和市场方面，保证部给共同体提供了资金，包括CAP的改革补偿金和附加措施。EAGGF费用的绝大部分在保证部运营，199 5年农业预算的90％，其中约一半花在农场主的直接支付上。

　　3．结构政策的资助：指导部

　　指导部是负责配置给结构政策的共同体资源，如拥有现代化的援助，年轻农场主的任命，加工和推销的援助以及多样化经营等方面。这和欧洲地区基金、欧洲社会基金一起受到关注，它还给边远地区的发展活动提供资助。这些措施的计划和执行，在与个别成员国或地区的合作上，运用互相提供资金的原则上，都是非常独立的，1995年预算内，指导部的份额约占农业预算的10％。

　　4．市场的共同组织（COM）

　　根据产品的不同采取不同的形式。在单一市场基础上，它保证60％以上的农业产量的价格。COM的特色干预用来购买过剩产品，并提供外部保护以抵制低价进口的产品，如谷物、大米、糖、牛奶和牛奶制品、牛肉和小牛肉。COM的特色制度提供了价格支持和直接援助（如谷物、小麦、橄榄油）；直接援助包括油籽、亚麻、大麻、棉花；出口援助如家禽和鸡蛋，以及进口保护如某些水果和蔬菜等。

　　欧盟农业政策和税收政策

　　对中国的借鉴意义

　　中国和欧盟所处的地理位置、气候条件不同，农业发展水平差异很大，加上各国国情的区别，很多值得参照、学习的政策可能一时还难以在中国发挥作用。针对中、欧农业的不同发展阶段及我们面临的发展和改革任务，以下几点原则是值得借鉴的：

　　（一）运用财政补贴杠杆对农产品市场进行调控和管理。财政补贴主要用于欧盟价格干预政策的实施和欧盟农产品的出口补助。欧盟部长理事会每年在3月底之前都要决定下一生产年度（4月1日至次年3月31日）的农产品价格（包括目标价格、干预价格或者对生产者的直接支付）。当共同市场上农产品价格下降至干预价格时，各国的干预中心（干预委员会派出机构）就有义务以干预价格收购农产品。此外，在农产品集中上市的季节，欧盟还向生产者或商人发放补贴，由他们负责把农产品储藏一段时间后再上市。80年代以后，欧盟农产品开始出现过剩，为了稳定农产品市场价格，欧盟对成员国的某些农产品如牛、羊、糖类、土豆等生产实行配额控制政策，对撤出市场的产品予以补尝。同时，欧盟对外建立统一的农产品进口关税制度，并实行出口补贴制度，建立“补偿总额”，保证欧盟成员国的农产品在国际市场上有一定的价格竞争能力，以防止共同市场之外的第三国农产品对欧盟农业生产者的冲击。

　　（二）对农业生产实行直接支持。一是对硬质小麦、橄榄油、烟草等欧盟生产不足的农产品生产给予直接的财政补助。二是为了使某些农产品如亚麻等降低成本，提高质量，由欧盟给予补贴，农业信贷机构提供无息贷款。

　　（三）运用财政补贴支持农业结构调整。一是直接补贴。主要是对成员国单独项目的资助，要求项目必须符合欧盟共同利益，资助额只占项目所需资金的25％。二是间接补贴。在欧盟提供补贴，一般是所需投资的25％，必要时也可高达6 5％。其农业结构调整政策实施范围包括：农业现代化、山区和贫困地区的经济发展、农产品加工销售条件的改善和农业经济结构的改善。同时，还对边远地区、山区等实行一定的补贴政策。重点是对这些地区的环境保护补贴。政府根据成本费用及供求情况，制定农产品最低目标价格。除谷物外，目标价格政策覆盖所有农畜产品，与产量挂钩。当市场价格低于目标价格时，政府指定的机构以目标价格收购农产品，财政给予补贴。当市场价格高于目标价格10％（蔬菜12％）连续两周不降时，政府将通过降低关税率，直到市场平衡恢复。这项支出在预算支持项目支出中占的比例很小。三是用于农村的发展项目。主要有两方面：

　　1．支持、鼓励农场实行多种经营，支持农村交通等基础设施条件改善，提高农村居民的福利，促进农村发展。

　　2．支持可持续农业发展的实践和技术水平的提高，保护农业环境，减少石油开采对农业的污染，保证动植物的健康水平，达到提高农产品质量和人民生活水平的目的。

　　农村税费本是此次考察一个重点。根据在欧洲考察的情况看，中国和欧盟国家的最大差别是所处的经济发展阶段不同。欧盟的农业人口已经降至20％以下，他们具备了实行多数人补贴少数人政策的条件。但据到过中国考察的欧盟官员讲：中国现阶段面临的问题，十分相似40年前欧共体农业政策出台前的情况。制定明确统一、上下一致、能够长期坚持的推进农业现代化的完整的农村发展政策应该是时候了。

　　我们经常讲发达国家是全面的以工补农，但其中在税收方面，欧盟对农产品生产没有优惠政策。而主要是在流通领域，对进口农产品征收差价税，包括水果、蔬菜、花卉、蛋、禽肉以及酒类等，约占欧盟农产品的12％。因为，欧洲的每一个农场主，虽然平均规模只有美国的1／10，但劳动生产率不低，也是独立的经营法人，依法照章纳税。政府的投资或税收、价格的优惠是建立在独立核算、自负盈亏的基础上。例如，欧盟信贷（无息）支持不超过项目总投资的25％；但欧盟通过对进口农产品征收差价税和其他关税，就解决了欧盟农业政策经费265％的预算问题，因此平衡了欧盟区域内外的农产品供求关系。

　　CAP本身也提供了税收，表现在征收农场贸易税和糖税（也称农业税）上，这些作为内部资源也纳入共同体预算（大约绝对额只20亿欧元，比重由最初只占4．65％降至目前的2．41％）。但总体上，来自农业以外的支持占了绝对多数。欧盟总财政预算的三大来源：一是关税（含进口农产品差价税），最初占25．58％，现仍达13％；二是各国增值税按1％比例提取的额度，最初占5116％，现仍达48.19％；三是第四资源，即各国按国民生产总值状况提取的额度，最初绝对额只60亿欧元，现已上升为270亿欧元，占32．53％。预计到本世纪末，欧盟财政预算的总收入占全部成员国的国民生产总值的比重将从1996年的12％增加到1999年的1.27％。正是雄厚的财力支持了共同农业政策长期有效地保护欧盟国家农业的健康成长。

　　与欧洲相比，我们一方面受总财力限制，对农业和农村的支持还要逐步增加，目前取之于农、用之于农的局面，一时难以改变；另一方面，如何增加对农业和农村的支持，以及如何用好支农和扶农的资金，还是大有文章可做。目前的农村税费改革为理顺各方面关系提供了机遇，盼能够认真仔细妥善处理相关问题。

　　欧盟的农业政策以及相关的税收政策给我们的最大启示是，农业和农村问题是整个现代化进程中最不可回避的大问题，它是经济结构调整变动的核心，是改革、发展、稳定关系的关键性环节，处理得好，我们可以乘着高速发展的航船驶抵现代化的彼岸。搞得不好，我们将过不了现代化这一关，甚至可能在可持续发展与知识经济的浪潮中触礁。

　　当前中国经济内需不足首要就是农民收入偏低。但一般农产品的进一步增长也遇到了市场需求的制约，以往支持农民增收的农村非农产业：乡镇企业和农村剩余劳动力有序流动，也遇到城市国有企业改革和经济结构调整的冲击。目前的核心问题，农村内部确有均衡税负、调整资金投向的余地，但正如有关人士认识到的，中国已经开始进入全面以工补农的阶段，还是要在全面增加农业和农村投入上多下功夫为好。不能总是停留在农民事农民办的阶段，企图还是靠剥夺农民来完成有史以来最为重大的国民经济调整任务，很可能是欲速则不达，陷入城乡首尾难顾的尴尬局面。目前的农业和农村问题已经是全局性问题，必须在整体思路上实现根本转变，走世界上相同农业规模的国家在相同发展阶段必然的道路，才是解决问题的出路。

　　新的农业发展阶段

　　如何迎接机遇和挑战

　　40年前，欧共体为了应对欧洲国家经济结构调整变化的挑战，率先在关系全局的农业领域实行了统一的农业政策，统一的实质简言之，即是一致对外的农业保护政策。其间，农产品经历了由短缺到过剩的变化过程，特别是1992年以后，为协调关贸总协定乌拉圭回合谈判的关系，共同农业政策又作了重大调整，但是保护的基调未变，不过是调整了保护的方面和领域。

　　（一）欧盟农业政策调整

　　1．关于农业和农村发展的定义

　　从60年代开始，欧盟不断深化和扩展其内涵。80年代中期以来，欧盟越来越关注农村发展。1993年生效的欧盟条约特别提到农村经济、社会发展，即帮助周边、欠发达地区的发展。1994—1999年期间，欧盟共投入整个预算的 1／3，约1410亿欧元（1992年价格）。

　　农村发展的主要目的是发展农村社区。一个有竞争力的农业很关键。此外，农村经济多元化也很重要。为此，欧盟着力发展中小企业，开发适合农村的新技术、郊区旅游业等等。环保、人员培训将成为今后服务业发展的重点。1994—19 99年间，欧盟发展农村的措施扩展到鼓励旅游，投资手工艺，保护乡村遗产、环境以及田园风光。

　　2．把握农业和农村的定位

　　欧盟认为，挑战主要来自以下三方面：

　　内部而言，欧盟将继续长期致力于改善农业生产环境，协调农业政策与农村政策，确保社会、经济活力，尽量简化C AP的管理程序。来自外部的挑战在于如何使欧盟更适应竞争日趋激烈、逐步向贸易自由化过渡的国际大环境。为此，欧盟需要更好地迎接第三个挑战，即欧盟东扩，吸纳中东欧的邻国，使其农业人口翻番，农地面积增加40％以上。

　　1992年的改革固然是为解决当时欧盟内部问题。但亦使欧盟履行了1994年签署的乌拉圭回合关贸总协定中规定的义务。这一协定涵盖了所有农产品，规定6年内消减20％国内农产品补贴、36％出口补贴预算额以及21％有出口补贴的农产品出口量。

　　在即将开始的新一轮世贸组织的谈判中，欧盟也将挟其在环境保护的研究和实践优势，为欧洲的农业和农村发展争得更多的利益。

　　3．保留农民和保护农业，就是保护环境

　　农业已不是过去仅涉及粮食安全，而是包括生态环境建设，经济是否可持续发展的大问题。因此，欧盟的农业环境措施旨在为农场主提供技术援助，倡导资源、环境保护。在欧盟成员国的提议下，通过了与农业环境相关的160多个提案。其措施在于鼓励农场主将自己不仅看作食物的生产者，也看作环境的保护者。

　　CAP改革方案中，植被方面的资助是为了创造良好的农业植被环境，平衡农产品市场。欧盟在林业方面的其他目标：保护环境、促进林区发展、郊区及欠发达地区经济发展、开发农产品销售等。

　　为适应新时期的挑战，欧盟开始推行提前退休措施。尽管改革方案中农业环境、农林业措施是强制性的，所有成员国必须执行，但提前退休方案并非如此。如果成员国同意或者农场主自愿提前退休，这一措施很重要，尤其考虑到欧盟约50％的农民55岁以上。至1996年春，15个欧盟成员国中已有10个实行提前退休措施，涉及约212万人，交出土地4 30万公顷。这些土地将主要用于扶植年轻农场主，扩展已有领域以及农业生产。

　　（二）欧盟迎接挑战的法律基础

　　共同农业政策实行40年而依然富有生命力，得利于其逐步完善的法律基础——欧盟条约第38—47条，明确了欧盟机制的职责：

　　欧洲委员会负责制定和启动政策性计划。部长理事会（代表欧盟15个成员国政府）是决策机构，为CAP提供主要的政策性指导。在部长理事会筹备会之前，部长们会得到由来自成员国的高级农业官员组成的农业特别委员会提供的帮助。

　　欧洲议会必须在部长理事会作出决定之前拿出它在同类立法提案的意见。正如在前面部分提到的，听众法庭是一个独立的监督机构，负责监督欧盟财政部预算的合理使用。欧盟经济特别委员会（代表不同类型经济和社会经济活动）和欧盟地区委员会（代表欧盟地区），两者都有顾问责任，定期就农业问题准备意见。

　　除了准备和启动立法提案的责任外，委员会也负责欧共体农业政策的日常管理。它包括监控市场，并随之作出必要调整。这一任务中，委员会得到为照顾不同部门利益的管理委员会的帮助，这些部门是由来自不同国家部门的有关专家组成的，它们由委员会掌管。委员会也寻求保证，让那些在国家水平内负责政策实现的国家机构（农业部门、调停理事会等）完成他们的义务。委员会在政策的细节申请和调整方面求教于管理委员会。

　　结构性政策方面，委员会得到由来自成员国有关部门的专家组成的星星委员会的帮助（欧盟委员会在农业上的结构）。委员会也会通过欧盟农业顾问委员会定期正式地求教于非政府部门（欧盟的生产者、合作者、加工和贸易部门、农场工人以及消费者）。

　　这些程序在1993年10月29日，由欧洲议会、理事会及委员会通过的内部机构协议下得到加强，其目的是为履行预算原则，提高每年预算程序和机构间预算事务合作方面的效率。这个协议是由欧洲议会（领导机构）根据1988年2月的预算原则重新拟订的。1988年的预算原则给确定农业经费的最高限额提供了内部依据，与之相关的趋势是欧盟国内生产总值。农业经费的控制因此成为欧盟政策的关键性目标。从欧盟预算的比例来看，说明其正呈下降趋势——1980年占欧盟总预算的70％，而1995年约占48％。每年所有农业政策组成部分的新决定和新议案，作为他们资助的意义都要接受检验。但还是不能完全避免决议拨款和实际需要的差距，因为共同体内生产趋势、世界市场价格和汇率总是不能被精确地预言。

　　由此可见，行之有效的政策靠的是运行良好的组织系统和机制。当然，欧洲是由分散走向统一，而我们则在一定意义上讲是集权走向分权。但在任何情况下要有执行政策的组织和运行操作的程序与机制， □国务院发展研究中心谢扬周洁

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