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高宇明
近些年，国家利用外资逐年增多，资金从不同部门和渠道投入到各地区。但是据有关部门数据资料反映，通过多年来外资利用的效益来看，部分项目的投资没有发挥其应有的效益和作用。对此，我们应分析原因、总结经验、吸取教训，为合理利用外资创造条件，以提高运用外资的安全性、可靠性及效益性。
一、目前外资运用中存在的问题
1.管理体制不健全，责、权、利不统一。外资项目的可行性研究、论证、申报、审批等前期准备工作主要由行业主管部门来操作，没有项目的统一管理机构。而作为政府债务代表人的财政部门，则很少直接参与，或者是项目确定实施后财政部门才介入管理程序，致使财政部门难以从全局考虑债务的合理分布与项目实施的可操作性，也无法对项目的投资结构、资金使用、成本管理提出意见；贷款的承诺和担保也由计划、财政及有关行业主管部门分别操作，导致多头管理、管理分散；使用资金者不负责任，甚至对项目的还款无人过问；项目生效后，其日常管理由行业主管部门和项目单位负责，资金划拨、物资采购、成本核算、效益监测等方面财政部门很少参与，但项目竣工后偿债责任却全部推给了财政部门。这种“权、责、利”分离，“借、用、还”脱节的管理体制，在一定程度上制约了地方政府外债的合理利用和有效管理。
2.配套资金不落实，到位不及时，也是普遍存在的问题。外资贷款条件一般较为优惠，但贷款一般只占项目总投资的30%至70%，其余投资要求项目区地方政府配套，目的在于带动当地资金投入，减少贷款风险。有些地区经济基础薄弱，各级财政配套能力较差，特别是内资、外资项目都要求配套，地方财政不堪重负。再加上一些用款地区或部门出于种种目的，不顾自身的吸收消化能力，盲目贷款，甚至“寅吃卯粮”，到头来不但配套资金成了无米之炊，连项目也实施不下去，只能弄虚作假，其结果造成巨大亏损，教训十分深刻。
3.拖欠现象渐趋严重，还本付息压力日益加重。近些年，由于前期贷款建设项目陆续进入还本付息高峰，各地、各部门还本付息压力逐年加重。如某地的3个外资项目，由于管理不善，经营困难，目前全部下马，无一成功，造成拖欠贷款本金现象，而财政部门则承担起了偿贷的风险。
4.还贷准备金不足，偿贷意识较差。近几年，各级财政部门按照国家要求，陆续建立了国际金融组织贷款还款准备金制度，缓解了部分债务还贷压力，在努力提高维护政府的对外信誉上做了大量工作。但由于区域经济的发展差异，地方财力不足，再加上项目管理问题等因素，使一些地方的贷款还贷准备金制度没有建立起来，这也导致项目下马后债务无人偿还，使地方政府无奈背上沉重的偿债包袱，也在一定程度上冲击了地方财政的预算平衡。
二、提高外资效益的对策
1.把好立项审批关，提高项目资金风险意识，实行责任追究制。国家有关部门对国际组织与外国政府贷款项目，应进行严密的立项审批管理，不科学与不具备条件的项目及为突出政绩的强迫性项目，坚决不予审批。不能带来良好效益的，应查找问题原因，对立项可行性研究不科学给国家带来巨大损失的，应追究相关人员的责任。
2.充分发挥财政部门的职能作用，积极稳妥地引进国际金融组织贷款和外国政府贷款。政府外债归口财政部门管理，一方面使财政部门在职责和制度上具备了可以对本地区外债项目进行通盘考虑、统筹规划、对“借、用、还”实行统一管理的条件，另一方面使财政部门也担负着理旧账、清欠款、解决遗留问题及管理政府外债的重任，并在较长时期内承担着外债偿还的压力。
3.建立“统一规划、科学管理、职能明确、责任落实、高效运转”的外国政府贷款管理机制。一是要对今后项目可行性研究的科学性与企业自身的信誉度进行测试。二是打破过去管理分散、部门项目间各行其事的模式，自上而下逐级落实，形成完整的管理体系，使项目实施分工明确、有序进行。三是对违反项目协议操作规程的个人和集体，应追究相应的法律责任，做到有章可循，有法必依，违法必纠。四是加强项目宏观管理，微观调控，为项目的实施保驾护航。
4.以资金、财务、债务为核心，实施项目全过程管理。包括在项目立项和准备阶段对项目投资、配套资金来源的审核与落实，对项目财务状况及偿债方案的分析；在项目实施阶段对贷款资金使用情况及配套资金到位情况进行监督检查，对债务风险的预测与规避；在项目运营阶段对项目收益以及债务偿还情况进行跟踪等。全过程管理并不是越俎代疱，大包大揽，而是抓住核心，突出重点，这样有利于提高管理效率，避免财政部门承担无限的责任。
5.确立“杜绝新增欠款，消化历史积欠”的原则，是今后日常贷款债务管理工作的基本方针。凡是不能按期还本付息的地区、单位，一律不批新项目，而且要采取财政扣款的办法逐年扣回。
6.加强部门间的协调配合。凡由财政部门承担债务或提供担保的项目，计划、财政、审计部门要及时沟通，采取征求意见或会签的办法，确保在项目立项之初计划、财政、审计部门就能协调一致，共同把关。
(本文内容仅为作者个人观点，并不代表审计署或所在审计机关的观点)
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