在新中国建立以来的前三十年中，在受到列强封锁的封闭条件下，依靠高度集权的计划体制，我国形成了较为完整的 工业体系，这是一个了不起的成就。改革开放以来，一方面，中国经济越来越多地融入全球经济，境外产品和国际资本对本土 经济的压力日益加大；另一方面，经济转轨和体制改革困扰重重，产业发展面临的许多问题长期未能得到解决。改革落后于开 放，使得我国在激烈的国际竞争之中，一些传统的产业渐趋萎缩，一些新兴的产业难以形成规模。

　　阻碍产业发展的因素有很多，其中，应该而且必须由政府解决的主要问题可以概括为以下三个方面：

　　产权不清和所有者缺位

　　在产权问题上亟需澄清的观念主要有以下三点：

　　1．国务院所有还是分级所有

　　什么是“国有”企业？现在客观上存在着两种概念和两类意见。第一种概念，是政治经济学和所有制的概念。它的演 绎过程，是从马克思主义创始人的“公有”、“社会所有”，到苏联及中国计划体制时的“全民所有”，再到“国有”，最后 归结为“国务院所有”。省及省以下各级政府，只不过是“分级管理”着国务院的企业。这一“国有”概念，实际是在阐述生 产关系，即生产资料所有者与劳动者的关系；若要解决“产权清晰”问题，这一概念容易添乱。第二种概念，是法学和所有权 的概念。它是说，我们所谓的“国有”，无非就是政府所有；其中只有中央政府所办的企业才是与国际接轨的“国有企业”， 地方政府的企业是地方所有，并非“国有”。无论从理论还是从实践来看，“分级所有”都是确凿无疑的。这一“国有”概念 ，才是在阐述产权关系，即出资者对企业的占有关系。

　　分级所有意味着什么？它对作为所有者的各级政府提出了以下要求：第一，各级政府要全力解决好本级企业的改革、 生存和发展问题，不要急于去指导下级政府如何办企业和实施国企改革，否则难免有“以其昏昏，使人昭昭”之嫌。第二，各 级政府不能凭借行政权力，把本级的亏损企业推给下级政府，或把下级政府的盈利企业收归己有。这种平调传统不是所有者之 间应有的关系。第三，各级政府完全有权处置本级的资产或企业，各级政府必须从速处理高科技企业中长期遗留的产权问题， 不必坐待其他所有者（即使是上一级政府）的指导精神，但前提是不能侵害其他所有者的权益；例如，在地方企业破产、改制 时，必须维护国有债权人（国家银行）的权益。

　　2．国有还是法人所有

　　子公司的所有者是谁？也有两个答案。第一个答案：如果母公司是“国有”，那么子公司、孙公司等等，也都是“国 有”。这个答案，仍然是用所有制的概念回答所有权的问题；依此行事，在公司的治理结构中不会出现资本纽带，只有行政纽 带。第二个答案：不管母公司是不是“国有”，子公司的所有者是母公司，孙公司的所有者是子公司……；自子公司以下，都 是法人所有。

　　法人所有意味着什么？以北京市为例，有大量科技型企业是由中央的事业法人（科研院所、高等院校）或中央所属大 公司兴办的；按说这些真正的国有企事业法人，对于下属科技企业的产权问题完全可以全权处置，不必仰仗政府文件。

　　中国科学院作为一家国有事业法人，它的企业局已经在着手处理下属企业中的产权纠纷，这是一个很好的开端。在明 确了“分级所有权和法人所有权”之后，对于产业发展和企业改革中出现的问题，下级政府能够解决的就不应期待上级精神， 法人权限内能够解决的问题就不应期待政府出面，上上下下都不应坐等“三年走出困境”。

　　3．应不应该给经营者产权

　　前两个问题的答案或是或非，只有一种合理选择。给不给经营者产权，则是一个无可无不可的问题，不涉及是非，它 要解决的是激励机制。上海市在国企改革中，早就在试行以股票期权的方式给经营者以激励。在国外，企业高层管理者凭借其 人力资本的所有权取得剩余索取权，参与企业利润分配，这已经成为常规，并且在美、英、日等国家进一步发展为职工持股计 划。在台湾，购股权是非法的，但是新成立的公司向绝大多数雇员赠送大量股票，作为他们的低薪补偿。

　　北京市的高新技术产业中，如果有“国有股”的话，绝大部分都是地方政府或法人单位的股权，不是真正含义的国家 股权。按说，这个问题完全可以由市政府或法人单位予以解决。中科院解决下属企业的产权纠纷，如果将一部分法人股权让渡 给经营者和职工，可以激励他们继续把蛋糕做大。成熟的大企业中，对经营者实行高额年薪制也是一种有效的激励；但对于幼 年期的高新技术企业，恐怕只能靠股权激励，使经营者与企业同命运。如果总是停留于“国有资产流失”的担心，拒绝承认经 营者人力资本的价值，那么蛋糕能不能做出来还是个问题，“全部占有”又有什么实际意义？

　　在对产权症结有了清晰的认识之后，国有资本者缺位仍然是个亟待解决的问题。“政企分开”是说政府作为社会管理 者不要插手企业运作，但是另一方面政府又承担着国资所有者的责任，如果没有建立起合理的出资人制度和所有者代表机构， 那么或则政企难分，或则企业失控，这都是大量事实早已证明了的。高新技术产业中，有许多企业是由高校和科研院所控股的 ，这些“国有”事业单位办出来的“国有”企业，难免穿新鞋走老路，重蹈“国有”弊端。

　　商业环境差

　　早在1986年，国务院发展研究中心在全国率先提出了“投资环境”的概念，并就吸引外资与改善投资环境进行了 深入的研究。考虑到投资是商业活动的一环，我们可以把“投资环境”扩展为“商业环境”。

　　商业环境所包含的内容十分广泛，它是某一地区为工商活动所提供的、以及所固有的所有条件的集合。美国政府认为 ，在确保国家的经济增长与经济繁荣的因素中，最重要的莫过于健全的商业环境。

　　1．我国总体商业环境欠佳

　　自1993年以来，我国吸引外商直接投资连续5年居世界第2位，这主要是得益于三个宏观因素：政治稳定、市场 庞大、经济高速增长。东亚金融危机爆发后，我国又显示出第四个有利因素：经济稳定。如果暂时抛开这些宏观因素，那么对 我国商业环境的评价还有不少不容乐观的因素。德国工商大会向74个中德合资企业和百分之百的子公司进行意见调查（19 97年5月），认为中国商业环境的主要缺陷是：基础设施差、约束性的货币政策使潜在客户的支付能力受到限制、配套产品 的质量和供货可靠程度都有问题。

　　1999年初，中国美国商会首次以白皮书形式，表达其会员公司在华经营的感受。这一名为《美国企业在中国》的 集体论坛，提出了中国诸多的商业环境问题，如具有法律效力的政策性文件却只限政府内部传阅；由政府出资的采购行为很少 受市场机制指导；知识产权保护不力；技术转让方面的规定既不合理又模糊不清；社会保障、住房、医疗保险等都缺少统一政 策，而工资收入、直接招聘、人才流动等都受到限制，影响企业经营成本；在中国法院中当事人与审判员的私人关系比案件本 身的是非曲直更重要……等等。

　　2．北京不如深圳

　　同样是在中国的大环境下，由于地方政府的努力程度不同，城市之间在商业环境方面的差异是很显著的。就商业环境 而言，北京不如深圳，这一点恐怕无需证明。由于有了堪称国内最好的商业环境，包括法制环境、基础设施环境、人才环境、 产品配套环境、生活工作环境、市场环境等等，深圳不仅一般产业发展迅速，高新技术产业的发展速度同样在全国首屈一指。 1998年，深圳高新技术产品产值已达655亿元，占工业总产值的35．4％（比上海高一倍，比北京高更多）；利税6 2亿元，出口44亿美元；在深圳投资于高新技术产业的大型跨国公司已有150余家。之所以能够取得这些成就，是因为深 圳市政府非常明确该做什么，不该做什么——政府不能代替企业去投入，去寻找项目，去融资；不参与高技术企业的运作，不 以政府的身份直接向高技术领域投资；政府只要做好一件事：规划，引导，创造好的环境和服务。从1991年以来，深圳市 政府先后颁布了310多个地方性法规和条例，对高新技术产业进行引导，在政策、体制创新、资金等方面给予扶持。这样， 才使得高新技术成为深圳的第一增长点。

　　3．人才、资金和环境

　　国家科委在全国设置了53个高新技术开发区，大都位于高等院校及科研院所较密集的区域。这样一种区域选择的本 意，是借助人才与科技成果的优势来吸引资金，实现成果的产业化。

　　国外的科技园区，一般也都位于高校及院所附近。但是应该注意到中外的区别：国外有着成熟的市场经济体制和成型 的各项制度，各个区域之间在软环境上的差别不大；在这种情况下，人才和科研成果集中的区域，就有希望成为高新技术产业 发展的亮点。但是在国内，整体商业环境欠佳，各地的小气候还有很大差异；在这种情况下，产业资本更加着重的是商业环境 ，还是人才集中？基本上没有本地科研力量的深圳，其高新技术产业的发展超过了高等院校和科研院所居全国第一的北京，这 一事实雄辩地证明了：创造良好的商业环境才有绝对的优势。

　　人才是可以流动的，资金是可以流动的，唯有环境是固定的，只能改善不能替代。想要发展一流高新技术产业的地方 政府，必须下大力气，创造出一流的商业环境。

　　产业组织水平低

　　为减轻一般产业的积习流弊对高新技术产业发展的危害，国资所有者以及作为经济管理者应该对以下几个问题深长思 之。

　　1．如何组织政府的资本投入

　　在纵向的资源配置上，比较合理的分工模式是：中央政府更多地加强对研究开发的战略投资，而且要加速建立和完善 资本市场；省市政府着力于初期阶段的成果转化工作，包括扩展孵化器、组织风险投资等；区县政府则可为接受高新技术的小 企业多创造一些财务条件。如果不讲分工，从中央到区县，大家都一窝蜂去搞风险投资公司，那和“大炼钢铁”也就差不太远 了。

　　在横向的资源配置上，政府应该把本身的投入看作第一推动力，它的目的在于组织、吸引社会资本的投入，而不在于 增值或与民争利。以色列政府为发展风险投资事业，出资8000万美元成立了十个基金，私人资本出资1200万美元（占 60％股份）即可控制、运作一个基金；6年后，政府资本升值回收，而民间的基金已发展到100个。这说明政府起到了催 化剂的作用，而且其目标也仅仅是催化。

　　2．如何组织和规范中介服务

　　为使高新技术产业的发展（特别是在初始阶段）能够得到较好的中介服务，政府首先应围绕相关性较强的一些中介服 务内容（金融、技术、咨询等），加强对中介市场的组织和规范；一是要强化市场准入和市场清除制度，在某些行业要推行“ 无限责任”的概念和企业组织制度。二是要及时发现产业发展的需求，并及时填补中介服务的空白，例如上海市就正在建立中 小企业信用评级制度和中小企业服务中心，服务目标是技术创新型的企业。三是要严格划清政府中介机构与经营性中介机构的 界限，本该由政府提供的服务就不应收费，经营性的机构就不能以任何形式依托政府；这是最难办到的一件事，但也是使中介 产业健康发展的基础和前提。

　　3．如何推进制度建设与创新

　　所谓体制改革，无非就是体例和制度的改革，它的演进过程是比较集中地（时间和空间）破除旧制度，建设新制度。 从计划经济到市场经济的转轨过程，可以看作是大量制度的破立过程。

　　美国是个法律国家，各方面的制度都比较严密，近20年来还在不断通过立法，强化国家的技术政策。

　　我国法制体系特点之一，是行政部门也有立法权。其优点是简便快捷，市场经济国家在几百年内形成了规范市场运行 的法律体系，我们要在转轨期间基本树起框架，没有点速度是不行的。其缺点，一是分散而不成系统，再加上透明度低，让人 无处捞摸；二是政出多门，互相矛盾的事情常会发生，经各部门协调，又往往失去了针对性，变成号召多、操作差的社论。

　　为使高新技术产业的发展有一个充分的、合理的法律法规基础，各级政府一是应该加大制度建设与制度创新的力度， 二是应该通过系统集成的办法减少法规数量、提高法规质量，同时也有利于提高透明度。

　　高新技术产业发展第一规律

　　以上，我们指出了我国产业发展几个重要的一般性问题，但是所举的例子都是与高新技术产业发展有关的。采用这样 一种叙述方法是想说明：技术可以超越，体制无法超越。一般产业发展面临的体制性问题，高新技术产业也同样存在。一般产 业发展难以适应的商业环境，高新技术产业更难以适应，因为它更脆弱。从传媒体上不断披露的情况来看，高新技术产业发展 所遇到的障碍，大部分不是高新障碍，而是普通障碍；高新技术企业如果掉进陷阱，大部分不是高新陷阱，而是普通陷阱。

　　北京曾经有过一些在当时不失为高新技术、且在全国领先的厂家和品牌，如白兰洗衣机、雪花电冰箱、长城照相机等 ，后来却衰落了、消失了；它说明北京市在“高新技术”方面有一定优势，而在“产业发展”方面则建树不足。深圳市的经济 则表明，一旦为“产业发展”提供了良好的环境，“高新技术”也能够较快地获得发展。

　　高新技术产业与一般产业之间的这样一种互动关系，可以看成是高新技术产业发展的第一规律。当然并不是说要等经 济体制改革完成之后，再来考虑高新技术产业的发展。恰恰相反，它是要说明，哪个地方政府如果真的重视高新技术产业的发 展，它就必须对转轨转制、深化改革倾注更多的心血，投入更大的力量。高新技术产业的困境不可能主要由科委来解脱，正像 乡镇企业困境不可能主要由农业部来解脱一样。 □郭励弘