建设性国债七年发行9000亿 智囊团建议暂停发放

　　本报记者 韩瑞芸

　　北京报道

　　在同一天被两位部长级人物公开念叨，这对于长期建设性国债而言，也许其命运的拐点就在不远处。

　　5月21日，2004年中国经济高峰会。

　　财政部副部长楼继伟透露，为抑制经济过热的趋势，财政当局正在推迟预算中已经确定的建设性支出。他强调，财政部将根据不同的情况，调整长期国债和短期国债的发行规模。

　　即日，中国人民银行行长周小川也在讲话中影射低利率的长期建设性国债的危害性。他委婉地表示，商业银行以很低的利率大量购买10年期、30年期国债，是对国债风险的估计不足。这种低利率国债不仅将给银行带来资产泡沫，且不利于银行在经济波动时自主地控制风险。

　　一时间，长期建设性国债仿佛被视为与当前宏观调控不和谐的因素，而遭到彻头彻尾的品头论足。

　　与此相呼应的是，我国政府的两大智囊团——国务院发展研究中心和中国社会科学院在对当前宏观经济调控提出政策建议时，也不约而同地认为，积极财政政策要进一步“淡出”。

　　所谓积极财政政策，实际上是利用财政赤字刺激经济增长的扩张性财政政策。财政支出大于财政收入的赤字，当前在我国全靠增发国债来弥补。

　　国务院发展研究中心甚至明确指出，除了在货币政策方面应尽快提高中长期贷款利率外，在财政政策方面，明年应考虑取消建设性国债的发行。

　　两大智囊团的建议

　　“到四月份就已将全年的事干完了。”楼继伟表示，今年1～4月，国家财政收入增长2500亿元，已经完成了全年增长1900亿元的目标。

　　与此同时，为配合宏观调控政策，财政部已把预算中已经确定的建设性支出往后推，前4个月全国基本建设支出比去年同期减少了11%。目前国债发行已是“只进不出”，进来的钱正在用来解决历史上的出口退税欠账问题，2000亿元的未退出口退税已经还上了1700亿元。

　　对于历来“有钱就要花”的财政部，当前最明显的一个问题是：出口退税还完了，新增的财政收入又该拿来干什么？

　　另一个现实是，国债现券市场价格持续低迷。若财政部仍想按“老规矩”以较低的利率发行国债，很可能面临流标的风险。

　　据央行一季度货币政策报告的统计数据，2004年一季度，国债累计发行832亿元，同比下降12.5%。4月份以来，交易所债券市场价格出现了较大幅度的下跌。4月30日，上海证券交易所国债指数(资讯 行情 论坛)收盘为92.17点，比上年末下跌7.26%。而同期银行间市场债券总指数跌幅为2.62%。

　　一方面国债价格低迷，另一方面财政的钱花不出去，国债还该不该发，该怎样发，积极的财政政策如何维系，这似乎成了政策困境。

　　国务院发展研究中心和中国社科院也一致地意识到这个问题。在他们分别出具的经济形势政策建议中，都认为长期建设性国债应该缩减甚至完全取消。

　　中国社科院在其“春季经济预测报告”中指出：要进一步调整国债的发行力度和使用方向，坚定不移地加强国债资金对农村的投入和对社会保障体系建设的投入。

　　而国务院发展研究中心市场经济研究所“中国市场形势动态分析”课题组在“一季度市场形势分析报告”中提出：从财政政策方面，重点是适度放慢政府国债投资的进度，明年应考虑取消建设性国债的发行；从货币政策来说，则应尽快提高中长期贷款利率。

　　当然，建设性国债的退出并非空口白话。一个重要的前提是，今年一季度，社会投资推动的作用在增强。这意味着，全社会投资对扩张性财政政策的依赖程度正在降低。

　　2003年，国家预算内投资为2508亿元，但由于其他资金来源增长较快，使得预算内投资占总投资的比重下降为5.5%，2004年1～2月的比重进一步下降为2.3%。从投资主体的所有制结构来看，国有单位的投资比重在缓慢下降，集体单位的比重相对稳定，而私人、个体及其他所有制的投资则增长比较快。(见附表1)

　　即便如此，财政部该怎么“花钱”的问题还是没有被解决。在财政政策遭遇困境下，代表财政部的楼继伟只能公开表示，希望央行的货币政策能在此番宏观调控中再出更多点力气。

　　建设性国债之争

　　自1998年以来，我国一直实行积极的财政政策。长期建设性国债每年1500亿元的规模持续了好几年，七年发行了约9000亿元。(见附表2)

　　但财政支出是否用在刀刃上了呢？有业内专家根据《2002年中国统计年鉴》数字计算后认为，虽然财政的经济建设职能在20多年内趋于减弱，但比重仍然偏大，而且公共服务职能不足。财政支出结构还保留着计划经济的部分特征，还存在不少缺位和越位的情况。缺位主要表现在用于社会保障、调节地区差距和收入分配差距以及发展公益事业的支出不足；越位主要表现在对企业的资金投入、各种补贴过多以及行政性支出范围过宽。

　　数据显示，1980～2001年，国家财政支出中经济建设费的比重由58.22%的绝对优势下降到34.24%，降低24个百分点，下降幅度很大。不过，其所占比例仍然高于其余各类支出，包括社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出。

　　与此同时，经济建设费的投向不够合理。突出表现在：基本建设支出比重高，2001年占经济建设费的38.79%，占预算总支出的13.28%；支援农业生产支出和农业事业费的比重低，2001年仅占经济建设费的14.14%，占预算总支出的4.86%，。

　　财政支出的不合理与国债的大规模发行遭到了有关人士的质疑。“坚决、彻底、快速地退出，这才是建设性国债应该做的。”中国社科院宏观经济室主任袁纲明在接受采访时颇为激动地说。他同时指出，如果考虑公共财政将收不抵支的因素，即使建设性国债不完全退出，也应将其投向转移到公共财政上来，而不是现在所谓的“集中力量办大事”。

　　袁认为，把建设性国债当成一项长期发展政策，这种政策取向本来就是很有问题的。这同时也是如今建设性国债遭遇尴尬的核心原因。

　　“事实上，国债的效果是短期的，是没有可持续性的。”他介绍，1998年以来，国家扩大财政投资、增发中长期国债的财政政策在当时确实起到了一定作用，但市场不旺的状况仍然没有改变。袁认为，国内消费需求从低迷转向回升的最重要动力并非增发国债，而是1999年下半年开始启动的，提高居民收入、特别是提高城镇中低阶层收入，长假等内容。

　　“将建设性国债转向长期的战略性投资，并成为经济建设的主线，这必然导致整个经济转入财政投资机制。结果是计划经济的调控手段改变了市场经济的机制。”袁说。

　　财政部两份内部报告

　　显然，与袁纲明持类似观点的并不在少数。学界也对此争论不休。

　　2001年年底，国家信息中心经济预测部出具的研究报告显示，“过多依靠发行国债方式刺激经济增长，将会产生较大的负面作用。”

　　报告认为，国债投资是一种政府行为，过多地发行国债可能带来财政风险，使财政赤字逐年增加，并对未来经济的发展产生负效应。

　　其次，过多发行国债有可能带来金融风险。因为银行贷款的偿还必须通过项目本身的盈利解决，而国债项目大多是基础设施，收益性不强，这就给银行信贷带来了潜在的、巨大的坏账风险。

　　第三，在国内市场由卖方转向买方、经济发展的原动力开始转向消费者的情形下，单靠发行国债、扩大投资不能有效刺激经济增长。

　　另一方面，长期建设性国债的管理开始暴露出问题。

　　2002年，国家审计署报告2001年度中央预算执行和其他财政收支审计情况时表示，长期建设性国债的部分项目还存在违规招投标和违法分包、非法转包等问题。当时的16个省区抽查的571个项目中有74个项目存在违法分包、非法转包工程的问题，造成建设资金流失1.24亿元。

　　财政部随即展开了内部调研。

　　2002年，财政部一份内部调研报告中就明确提出，如果说1998年起实施的积极财政政策是为了扩大内需、抵制亚洲金融危机的冲击，那么已经实现了预期目标。这份报告还强调说，积极财政政策是特殊时期采取的特殊政策，不宜长期使用。

　　而来自财政部的另一份调研报告则更具体地思考了积极财政政策的后续政策。其中，改革投融资体制，从根本上解决结构优化问题，稳步推进金融体制改革和完善金融服务，支持结构调整成为两大重要政策。

国家审计署