国务院《意见》出台幕后证监会是内容炮制者_焦点透视_财经纵横

国务院《意见》出台幕后证监会是内容炮制者

http://finance.sina.com.cn 2004年02月04日 08:19 21世纪经济报道

　　本报记者刘雪梅刘欣北京报道

　　银行业改革高调进行时，证券市场似乎生活在别处。

　　时间定格在2004年2月1日。这个原本平淡无常的周末注定让很多人彻夜难眠。

　　当日，国务院颁布《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》(下称《意见》)。这份5000字的短文足以让两年多来在股市苦苦求索的数千万投资者凝神屏气。

　　2月2日一大早，位于上海市常熟路的申银万国证券公司证券投资总部的员工们一上班就开会，对《意见》的内容，大多数员工基本在第一时间就已获悉。对于这个负责公司自营业务的部门，如此重大政策的出台，其对投资节奏的影响谁心里都清楚，会后，很快员工们就拿到公司研究所连夜做出来的解读报告《指导市场长期健康发展的纲领性文件》。

　　同一天，位于北京朝阳区的华夏证券研究所则将行业分析会从下午一直开到了晚上，在《意见》出台的重大利好下，他们要在最快的时间内给公司自营部门和客户提供一份行业投资建议。

　　业界评论，《意见》以国务院的名义发表，而且与此前1992年的《国务院关于进一步加强证券市场宏观管理的通知》相提并论，这本身就是一个强烈的信号，表明了这份文件的重要意义以及新一届政府对资本市场问题的高度重视。这是我国证券市场十余年来国务院首次就发展资本市场的作用、指导思想和任务进行全面明确的阐述对发展资本市场的政策措施进行整体部署。

　　政府的态度终于将监管部门备受市场责难的“无为而治”、“驼鸟政策”以及“股市面临边缘化”等诘责销于无形，有了如此高规格的《意见》撑腰，或许证监会主席尚福林终于可以理直气壮和盘托出他对证券市场今后几年的施政谋略了。

　　《意见》出台幕后

　　知情人士透露，早在去年8月券商峰会期间，业界就传出国务院将对证券市场“发文”的消息。

　　据称，在峰会前一天下午，除了当时出差在外的证监会副主席史美伦之外的所有证监会高层，召集包括银河证券、中信证券等在内的七大券商老总及几位学者开了一个“预备会”。

　　会上，证监会有关人士透露，券商峰会其间将出台包括“券商发债”、“证券市场白皮书”、“国务院发文”等五大利好。其时，“国务院发文”当时还在证监会的积极争取之中，未有定数。

　　不过，在第二天的券商峰会上，“国务院发文”未再被提及。

　　2003年10月14日，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“大力发展资本和其他要素市场，积极推进资本市场的改革开放和稳定发展。”

　　随后，证监会开始顺理成章地起草《意见》，有消息说，证监会最初提交国务院的初稿内容颇为详尽，但政府高层考虑到此文是以国务院红头文件下发，不宜过细，几经修改形成原则性、纲领性文件。

　　2003年11月，由证监会起草的《意见》(修改意见稿)送人民银行、银监会、保监会、财政部及国资委征求意见。

　　12月，证监会副主席屠光绍召集上述部门就各部门提出的修改意见进行了两次集中讨论，形成共识，并上报国务院。

　　而股市的先知先觉者们也开始在这个时候大幅建仓。上证指数从11月19日突然发动行情，到春节前的1月16日收盘，上证综合指数上摸1600点关口，不足两月时间，股指涨幅已经超过20%。

　　业界分析，近年来证监会一直在着手推出《证券市场发展白皮书》，试图拿出一个有关证券市场发展的中长期规划。但苦于证券市场深层次的问题非证监会一个部门所能解决，如果没有政府高层的一个态度，《白皮书》即使很快推出也很可能仅成为监管部门的一家之言。“《意见》的出台可以说是为《白皮书》的出台奠定了基础，也为证券市场深层次问题的解决提供了契机。”某券商研究所一位负责人称。

　　“《意见》如同国务院高层交给证监会的一方令牌。对于证券市场自身建设，证监会能够动用的资源已经基本用完了，而要动用证监会以外的资源，监管部门就必须借助于国务院发文。”他表示。

　　“证券市场此前的定位让证监会在很多事情上难以作主。”他说，比如，全流通需要与国资委协调；银行资金、保险资金入市需要与跟银监会、保监会沟通；QDII需要看人民银行、外汇管理局的脸色。在这些协调工作中，证监会通常处于下风。而《意见》的出台则赋予证监会更多的主动权和话语权。“证券市场的健康发展”不再是某个部门的工作，“各地区、各部门都要关心和支持资本市场的规范发展”。

　　政府心迹

　　在沪深股市连续上涨20%之后，管理层突然“送温暖”。有市场人士怀疑管理层此举背后是今年商业银行计划A股上市、全流通问题亟待启动、深交所复市以及创业板重开等一系列重大举措的市场压力。

　　不过，无论是被迫之举，还是争取主动，管理层希望借此鼓舞投资者信心的态度表露无遗。

　　据透露，2月1日，《意见》以新华社通稿公布时，新华网编辑出于技术原因将文件主题拟为“加强监管防风险发展资本市场”，后有关部门“接到上面的通知”，表示文章标题未能准确表达《意见》内容，后新华网文章标题改为“国务院推进资本市场改革发展的9点意见”，之后，有关部门通知全文转载新华网文章的指定信息披露媒体修改标题。

　　标题的几字取舍之间，管理层极力呵护市场信心的拳拳之心跃然纸上。而《意见》的出台背后则有着管理层更多的考虑。

　　如果不是年底行情的略有起色，2003年几乎是股市痛不欲生的一年，券商面临全行业亏损，A股融资额再度走低，全流通久拖不决，9、10月间投资者信心几近崩溃，关于“股市是否被边缘化”的讨论此起彼伏，而市场人士对监管部门“不作为”的态度殊为不满。

　　证监会有官员称，那段时间，证监会高层“压力很大，非常难受”，一些应该尽快出台的重要政策摆在案头，不得不看“股市的脸色”。

　　更为重要的是，股市的持续低迷和证券行业的普遍亏损所带来的连锁反应并不能完全在证券市场内部全部消化。日益增长的保险资金需要更多、更稳健的投资渠道；国资委旗下关乎国计民生的国有大企业以及国有商业银行改制上市过分倚重海外市场；风险投资缺乏退出通道；中小企业融资困难……而这些难题的解决无一不需要一个繁荣健康的证券市场。

　　“只有在一个准确定位、健康发展的证券市场中，我国的金融体制改革、国资体制改革才可能顺利推进。”经济学家华生认为，《意见》为中国证券市场的定位起到了正本清源的作用，“过去解决资本市场问题目的是为了解决国企融资，而这次《意见》摆正了证券市场的定位，目前要解决的是资本市场自身的改革开放和稳定发展的问题。”他说。

　　“由于国内市场容量有限，此前一些国有大型企业只能到海外上市，尽管通常有可观的融资额，但同时带来很多问题，我们也为此吃了很多亏。”他说，“比如以前只是家里的事情，现在把一部分话语权交给海外投资者，一些产业政策的出台都可能受到很多制约，你受人家掣肘的东西就很多。”

　　“比如搞了QFII，为什么不答应香港搞QDII？它对国内市场有冲击。方方面面的问题都刺激管理层必须以更积极的态度来对待股市的问题。”他说，“还有一些大型国企改制上市，没有资本市场怎么改？”

　　“《意见》的出台是一个综合反映，必须树立资本市场在市场经济中的核心地位。”他称。

　　看行动

　　不过，此如重大利好之下，股市并无过激反映，周一，股市高开低走，上证指数上涨33点，周二，两市成交保守，与节前基本持平，上证指数小幅收阳。市场对《意见》的谨慎乐观心态足见一斑。

　　银河证券研究所副所长陈东表示，市场的谨慎心态可以理解，由于文件只是“意见”，而非“决议”或“决定”，其行政效力可能大打折扣。另外，《意见》只是传递了政府的一种态度，至于“利好”好到什么程度，得从落实的情况来评估。

　　华生表示，尽管《意见》是一个纲领性的文件，但对证券市场而言在以下方面有着重大突破。

　　首先，《意见》对资本市场的重要性给予了充分的肯定，基本廓清了股市“边缘化”之虑，以前提到资本市场主要是指银行，而此次《意见》所指资本市场几乎通篇讲的都是股票市场的问题。

　　第二，《意见》只字未提“国有股减持”，表示国有股减持暂停以来，政府高层目前已无意通过二级市场减持国有股。另外，政府高层对全流通问题的态度，不是将来解决，现在不解决，而是“积极稳妥”地解决，并要求在解决问题时要“有利于市场的稳定和发展，切实保护投资者特别是公众投资者的合法权益”。这个“特别是”可以说是对此前国资委所提“对所有投资者一视同仁”原则的矫正。这就跟这几年大家呼吁的和理论界讨论的形成了共识。

　　他认为，《意见》的其它内容固然也很重要，但基本是共识性的东西，而这三条则是过去一直未明确的，也可以说是澄清了和纠正了过去不正确的东西。

　　而申银万国研究所的分析报告认为，《意见》表明中央对资本市场未来发展的认识和定位已经达到了相当成熟和全面的程度，而且能够直面市场存在的问题和缺陷，从而使未来市场政策导向有望基本摆脱过去那种“摸着石头过河，走一步看一步”的试点模式。

　　“尽管《意见》对市场关心的问题给予了不同程度的回答，但在回答对市场有利空影响的问题时用词小心谨慎，我们很难从中直接得到哪些政策何时出台的结果，同时对很多问题的回答过于模糊，缺乏具体措施。这些可能令市场有些失望。”

　　不过，分析报道同样认为，对于这样一份文件，投资者绝对不能简单地通过揣测其包含的某些利好政策内容及其出台时机来分析其对市场的意义，更不能简单地以一两天的行情涨跌来判断其对市场的影响力。《意见》作为我国证券市场发展的长期政策纲领和政策导向，其对市场的影响力需要通过相当长的时间，在有关政策逐步落实的过程中，才能逐步被市场所充分反映。

　　10多年来，中小投资者以自身利益的妥协换来了证券市场的长足发展。沿着“在发展中解决问题”的思路，部门利益是否同样该作出妥协，以换取市场的二次腾飞？

　　点击此处查询全部意见新闻