ST扭亏屡获地方财政“红包” 两部法律待刷新

　　一些财政本来就吃紧的地方政府为何舍得拿数百万甚至上亿元补贴给上市公司？监管部门对此持何态度？一系列问题都难以绕过两部亟待修订的法律——《预算法》和《破产法》

　　本报记者张宇哲

　　年关已至，从ST天发(000670)到ST松辽(600715)、ST合成(000788 )、ST宁窖(600159 )，近20家ST公司先后收到来自政府的财政补贴“红包”。其中尤以ST松辽和ST合成“红包”最厚，2004年1月2日、3日，ST松辽和ST合成各自公告，分别获当地政府1亿元、1.2亿元(分3年给予)财政补贴。

　　一些财政本来就吃紧的地方政府缘何出手阔绰？为何舍得拿数百万甚至上亿元补贴给上市公司？上市公司为何难破产？地方政府补贴“红包”该不该发？地方财政的这种安排是否与公共财政职能脱节？监管部门对此持何态度？

　　《财经时报》在采访中发现，一系列问题都难以绕过两部“过时的法律”——《预算法》和《破产法》。

　　“扭亏保壳”新手段

　　以往年关，ST公司多通过关联交易出售非主营业务股权、动用所得税豁免等手段改良财务报表，以摆脱退市危机。但2003年年末，ST公司“保牌”手段花样翻新，大量公司获得当地政府发出的财政补贴“红包”。这些ST公司有一个共同特征——均为国有控股公司。

　　闽发证券分析师叶信才向《财经时报》分析，其中主要原因是会计制度正在渐趋严格。他说：“以前通过关联交易出售非主营业务股权，以低价卖高价，投资收益可以计入利润，利用这种财务手段提高上市公司业绩的现象非常普遍；但现在这一部分收益不能计入利润，只能计入公积金。”

　　叶信才解释，2001年陆续出台的《关联方之间出售资产等有关会计处理问题暂行规定》、《企业会计准则——非货币性交易》、《企业会计准则——债务重组》等，基本堵住了利用关联交易财务重组进行扭亏的途径。而一些面临退市的上市公司多是国有股东控股，所在地方政府为保住壳资源，便采取新的财政补贴方式扭亏。“这种财政补贴方式目前还没有什么政策明文限制”。

　　国泰君安证券研究所研究员周克瑜认为，国资改革后，地方政府与上市公司的关系，某种意义上比以前更紧密。“地方政府会有一种更强的利益动机去考虑怎么运作上市公司的壳资源，以继续保持融资功能”。

　　对此，中国证监会人士向《财经时报》表示：“我们只监管上市公司的信息批露，类似财政补贴上市公司这方面的情况，主要是当地政府的事情。”

　　启动修改《预算法》

　　财政部预算司人士谈及地方政府的“保牌”新招时，向《财经时报》解释：“从我们掌握的地方财政决算数据，这几年在财政支出安排上，财政对国有企业的投入很少，主要投入在企业挖潜改造基金、科技三项费用等计划经济下保留的科目，我们还没有了解到地方会对上市公司给予这么大笔的财政补贴。”

　　他同时透露：“1994年通过的《预算法》，还是按计划经济要求设计的。财政部正在研究对《预算法》进行修改，起草班子已成立，将按照公共财政的框架修改，计划两年时间完成。”

　　记者从财政部会计司了解到，按原有规定，对国有企业中的公用、微利、亏损企业以及涉及国计民生的企业都可给予财政补贴，但这种财政补贴方式“行政干预较强，且出于计划经济时代的规定，现在已经过时”；“由于国家实行一级政府一级预算，中央财政对地方财政只有指导性质，地方财政有其自主权，因此对地方财政直接补贴上市公司的行为，目前还无法解释”。

　　这位人士指出：“不管中央财政还是地方财政，都要向公共服务型财政转型，中央财政通过部门预算，通过近几年对社会保障、支出方面的改革正逐步向公共财政转型，其支付顺序是人员经费、工资、基本办公经费、社会保障支出、事业发展，比如教育等。但地方财政支出范围和顺序一直没有统一要求。”

　　他强调：“我们也感觉缺乏一个成型的对地方的统一指导制度。在地方预算过程中，发现在认识和具体实践中，地方和中央理解不完全一致。”

　　缺乏破产制度

　　“有些ST上市公司实际上已濒临破产，应该走破产程序，但涉及上市公司的《破产法》还没有。”中国政法大学研究生院副院长、博士生导师李曙光接受《财经时报》采访时表示，“用政策输血方式来保证国企不掉队，这是计划经济的老做法。”

　　李曙光是《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》的起草人之一，1994年开始，在全国18个城市展开国企破产试点。李也是新的《破产法》起草小组的主要成员。他指出，1986年发布的《破产法》是计划经济时代产物，只适用于国企；但对于国企破产，政策上一直持谨慎态度，一般要求主管部门批准，即使有债权人或者债务人提出破产申请，法院也不会轻易受理。

　　“其实上市公司没什么特殊性，之所以不能破产，没有《破产法》是一个因素；实际情况中更多的可能是债权人和债务人没有主动性去申请破产。”

　　李曙光强调，内中有很多原因，譬如债务人一股独大、国有股一股独大、地方政府是大股东，这些股东不让上市公司申请破产，目的之一是“保壳”；另一方面，一旦窗户纸捅破，会给当地政府带来很多麻烦，比如人员安置、银行呆账等。此外，对于地方或证券监管部门，都会考虑如股民波动、证券市场稳定等问题。

　　“值得注意的是，监管部门保证了证券市场的利益，却伤害了其他市场的利益，比如纳税人的利益。所以我们需要一部新《破产法》。”李曙光呼吁，证券监管部门要加大监管力度，地方政府也要停止“借壳上市”和“用壳圈钱”。

　　《破产法》之惑

　　新《破产法》从1993年开始起草，已耗时十年，现在出台仍有一些障碍，其中技术问题可以解决，但观念问题一时难破。对此，研究过国企体制多年，同时也深谙国际破产程序的李曙光很有感慨。

　　“很多人有误解，觉得新《破产法》会对国企造成冲击，担忧人员安置问题——这是国企最大的问题。其实这是一个假相，因为有无《破产法》，问题都存在。”李曙光指出，“这里面有一个概念问题，就是应把当期劳动债权和历史劳动债权分开。”

　　“当期劳动债权是雇主或老板对职工的欠债；历史劳动债权是中央政府和地方政府对国有企业职工的欠债，这是历史欠债，中央和地方政府应该拿出一笔钱来，不要把它牵扯到《破产法》”。

　　据李曙光透露，新的《破产法》正在加紧起草，和1989年出台的《破产法》相比，整个理念到结构、技术层面，完全是两个法律体系。

　　“原来是计划经济体制主导，现在以市场为倾向；原来的《破产法》只适用于国企，新的《破产法》不仅延伸到所有企业，还延伸到自然人破产，包括合伙企业及其合伙人、个人独资企业及其出资人。甚至，还在讨论是否延伸到个体工商户及消费信贷的自然人破产”。

　　新《破产法》中还引入了很多国际成熟技术，如管理人制度、债权人委员会、重整、类别表决、级别管辖等，此外还包括对处财务困境的企业采取接管的措施，以及是否引入占有中债务人的机制，即在破产程序中让原债务人继续营业。

　　“新《破产法》更多的是如何让重组成功，不仅最大限度地保护债权人的利益，还要考虑到债务人的利益，以及利益相关者、政府利益、社会的公共利益。”李曙光乐观预期，“新《破产法》已被列入5年立法规划，各方面条件正在逐步成熟，我想出台应该不会太久。”