吴志攀：《证券法》调整范围宜宽不宜窄

　　北京大学副校长吴志攀

　　证监会组织修改《证券法》非常必要，非常及时，符合市场发展的需要，符合我国金融市场总体战略发展的需要。

　　1998年的《证券法》采纳了过渡时期的观点，除股票和公司债券两种证券外，没有将 更多的证券种类列入调整范围。现在，我国的证券市场越来越开放，人民币区域化和国际化也将随着我国经济的继续发展而越来越成为热点话题等。现在的立法就要考虑外资的情况了。

　　WTO涉及我国证券市场法律体系的调整主要有三个方面：一、市场准入。二、国民待遇。三、最惠国待遇。根据WTO的承诺，对照我国的证券市场的规模，潜在的压力还是相当大的。对照WTO的有关规定，在我们修改法律的时候，要特别考虑未来的法律对我国券商的发展是否有利。行政部门的影响

　　从这3-4年的观察来看，证券法的调整范围和对象问题并没有成为执行《证券法》的一个关键性问题。但是，如果换一个角度来看，这个问题又是一个证券市场活动的前提。如果这样考虑，调整范围和对象就是一个目前必须考虑的问题了。

　　在《证券法》全文中只有抽象的“国家证券监管部门”，而没有具体部门的名称。由于监管部门的多元化，部门法律与法规之间的摩擦就表现出来了。

　　在“行政中心主义”法律情况下，政府与市场具有很大意义的同构性，法律的作用是有限的。法律执行效果在很大程度上取决于行政部门，因为只有行政部门才能支付执法的行政成本。从证券欺诈案件的受理过程，就可以观察到这一点。

　　我们的市场经过十多年的发展，究竟需要一个宽泛的调整范围，还是需要一个较窄的调整范围呢？政府的考虑与市场的需求吻合的程度有多大呢？具体的修改建议

　　1、以高层级的法律协调部门利益

　　在目前的行政体系不变的情况下修改法律，处理部门利益冲突的办法是，只能根据宪法依据来从高层级的法律协调各个部门利益。

　　因为我们目前处于经济发展较快时期，改革也处于过渡期，所以，法律规定不能十分定型，以免阻碍经济的发展。如果层级高的法律规定是早些时候的，行政部门规章的规定是晚些时候的，此时我们应该通过立法机关的解释或授权行政部门制定规章来处理问题。我人为应该在法律中为未来的发展留出空间，或者在法律中就预先给行政部门预先授权。在修改法律的时候，这个方面值得考虑。

　　2、统一法律先出台，调整范围宜宽，不宜窄

　　在没有部门分散型法律法规设计的情况下，统一型法律已经先出台了，统一法律的调整对象“宽”比“窄”好。因为分散型的部门法规出台的时间是不能预期的，此时统一型的法律已经颁布了，现实市场中的证券活动需要法律调整。此时只能先用统一的法律来调整，将来情况怎么样，只有到将来时再说。总之不能在目前再出现“无法可依”的状态。出现无法可依不利于证券市场的发展。而我们的法律目的是相同的，而且最重要的一个目的是：促进证券市场的发展。这是我国政府发展经济作为中心工作在证券领域的具体体现，也是《证券法》立法精神的体现。

　　3、“行政中心主义”下的行政部门要有更大作为

　　修改法律也中能在现实的情况下来考虑问题，现实的情况就是经济和法律运行之中的“行政中心主义”，行政系统作为法律运行的中心对修改法律影响较大。行政部门既然掌握最大的行政资源，就要承担起更多的工作，使行政系统更多的作为。同样，如果工作搞不好，行政部门也有更多的责任。

　　我们市场现状缺乏四种制度性条件，信用记录，契约意识，会计公信和产权观念。这些因素都是在长期市场发展过程中逐步建立的，其中也有政府和法律作为制度层面的支撑。对于我国市场发展的时间比较短，这些制度条件无法在短期内建立和完善，只能依靠政府行政系统来支持。在商业银行市场的情况就已经证明了这一点。

　　证券市场虽然不完全像银行市场的情况，但是本质上也是类似的。政府在市场上的中心作用和主导作用，使得法律对此也应该有所反应。在许多市场制度条件不成熟和未建立的情况下，市场本身需要政府的支持和帮助。

　　为此《证券法》在修改的时候，不得不充分考虑这一点。例如，政府最终要对投资者负责，不能出现了问题无人管的情况。在最高人民法院受理证券欺诈案件前，就一度出现受欺诈的小投资者投诉无门的情况。政府在此时的一度缺位，也是一种行政不作为的表现，本质上没有对小投资者在问题上尽到应尽的责任。另外，在当年的郑百文股权转让登记过程中，政府各有关部门表现出来的互相推委，拿问题“踢皮球”的工作态度，也是不利于证券市场发展的。

　　无论这件事情本身对还是错，那是法律或道德的问题，但是，政府不能不履行自己的行政职责。在政府的行政职责既有法律，也有道德，更重要的还有为市场服务，还有促进市场经济发展的职责。政府要对证券市场范围内的活动“守士有责”，包括对投资者负责，对券商负责，对境外投资者负责，对债权人负责等。政府在此负责不是要政府承担财政责任，而是说出了问题有人管。

　　为此在要求政府承担更大责任的基础上，要求政府有更大的作为的期望之下，法律依然要保持给政府更大的行政权利，而不是削弱政府的权利。政府的这种行政权利只有到市场中的信用记录，契约意义，会计公信和产权意识等制度建立起来以后，才能逐步减弱。

　　结论：修改《证券法》的调整范围宜宽，不宜窄；只有法律的调整范围放宽了，证券市场经营产品的种类才会丰富，市场上的买卖活动才有活力，市场才会发展。