胡继晔：划拨国有股充实社保基金的理由和方法

　　胡继晔

　　内容提要：

　　2001年6月12日，国务院颁布了《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》。一年后的2002年6月23日，国务院决定，除企业海外发行上市外，对国内上市公司停止执行减持 办法，同时，研究把部分国有股划拨给全国社会保障基金。该决定出台以来一直没有国有股划拨的具体措施，但财政部对国有股股权转让的审批却重新启动。

　　上市公司的国有股权量大面广，如果操作不当，可能带来国有资产的流失或给上市公司治理带来新的难题。为了更有利于提高上市公司重组的绩效，提高国有股转让的收益和规范程度，确保国有产权的改革与保值增值两不误，中央政府应该确定国有资产的控制范围，加快研究制定国有股转让的规则和程序，使之具有竞争性和公开性，要统一制定国有股转让收入的使用方法。与此同时应尽快开始进行划拨国有股权充实社会保障基金的工作，否则可用于充实社保基金的国有股资源将很快流失，社会保障缺口弥补更加困难。

　　为何要划拨国有股充实社会保障基金

　　中国政府一直未明确的社会保障债务按照世界银行的测算为1.92万亿，据测算，在投资回报率4%的情况下高达10.8万亿元，与全部的国有资产数量相当；即使在投资回报率高达8%的情况下也将有3.7万亿元。2000年筹建成立的全国社会保障基金理事会，作为中央政府掌握的社会保障基金，是稳定中长期国家财政状况、确保社会保障体系的可持续性，从而保证各项改革开放措施顺利进行的重要物质保证。全国社会保障基金理事会所管理的资产系中央政府专门用于社会保障支出的补充、调剂基金，应当具有弥补社会保障债务的功能和“蓄水池”作用。研究表明：中国在今后养老金改革和维持失业保险体系的财政成本(即弥补社保缺口所需的补贴)会逐步上升，2010年前后达到GDP的0.6%-0.7%，此后40年内逐步下降至0.3%。如果2015至2050年间的社会保障缺口完全由全国社会保障基金理事会所管理的基金支付，需要该基金在今后15年左右的时间内积累起大约相当于GDP总额18.4%的资金，这就要求该基金在基本不发生支出的情况下，每年平均积累GDP的1.2%。按照2002年GDP大约10万亿计算，年积累应当在1200亿以上。为保证该基金能在一定程度上缓解中长期财政和社保压力，应该尽最大可能以明确的现金或者股权收入形式来保证资金来源。

　　变现一部分国有资产用于社会保障支出完全是合情合理的。由于中国长期实行低工资制度，劳动者在得到工资之前已经扣除了隐性的社会保障资金，他们在过去对社会积累所做的贡献并未折算成社会保障供款，国家过去把本应用于职工养老和医疗保障的资金先用来投资，形成了国有资产的一部分。这部分资产看起来是国有资产，但实际上国家并不能使用这部分资产的收益。现在将这部分资产变现，用于社保支出，是一个负责任的政府对于社会保障隐性债务进行弥补的必然选择。

　　早在1990年代初，中国经济体制改革总体设计课题组就提出了在大中型国有企业的公司化改制过程中推进社会保障制度改革的设想，核心内容就是设立社会保障基金等法人持股机构，明确折算出社会保障制度建立以前的“老人”和“中人”应得的养老、医疗保险金的数额，把与之对应的资产从企业资产中扣除出来，归属社会保障基金持股机构。在一级持股机构建立退休基金和医疗保健基金；当二级持股机构出价购买国有企业时，也必须估价其退休金、医疗费用等负担，把它估算到自己的出价中去。这样，在国有产权转移到二级持股机构的手中的同时，企业现有职工拥有的社会保障权益就可以通过二级持股机构转移到一级持股机构中所设立的退休基金、医疗保健基金去。这一做法涉及到对原有的国有产权关系的重组和一种新的所有权关系的形成，新的社会保障基金所代表的所有权是不同于以往的所有制概念的。一方面，它具有明确的产权关系，是直接由具体的退休人员委托社会保障基金代为管理的。从这一角度看，它没有全民所有制企业那种缺乏明晰产权的缺点，而是更接近于私有产权。另一方面，退休基金又确实具有公众所有的性质，其资本来自于某一大范围的参加供款的公众，是一种更接近于理想的准公有制形式。

　　上述改革设想在此后国家的社会保障制度改革政策中并没有明确、具体地实施，部分原因可能是因为怕涉及“私有化”的雷区，但更多原因可能是因为无法具体确定资产数量，从而缺乏可操作性。即使在今天，变现部分国有资产充实社会保障基金比较难操作的仍然是非上市公司中的国有资产，因为非上市国有公司在资产变现过程中涉及的因素太多，首先是产权划分是否清晰，其次国有资产在评估、转让过程中的价格是否合理，转让是否遵从“公开、公正、公平”的原则，是否造成国有资产流失，等等。而上市公司中的国有股股权变现由于产权清晰、定价有据、操作便利就相对容易一些。

　　按照实际控制权划分，国有股有两类：中央政府股和地方政府股。不论是哪种国有股都存在着投资与收益的对应关系问题。在几十年的历史中，国有股权属曾发生过多次变动，各级政府财政为支持所属国有企业的发展也曾进行过诸多投资，在国有股减持的总概念之下，如果不考虑到各级地方政府的利益要求，不仅不合情理，而且将促使一些地方政府加快逆向选择步伐。例如，2001年6月以后，随着国有股减持政策的出台，有的地方政府已感到按此方案走下去，不利于本级财政利益，因而提出了这样一种内部方案：今后国企改制上市前，先尽可能多地将国有股协议转让给其他机构，将获得的资金留在本级财政。由此，国有股减持很难运用行政机制来强制实施，如果不能“公平”地处理好投资与收益的关系，地方政府最简单的选择就是“不减持国有股”，这样做至少可以保证每年得到对应的股利分配收益。对地方政府来说，这种选择在相当多场合也是成立的。鉴于此，在充实全国社会保障基金时应该首先划拨中央级企业所拥有的国有股股权。

　　实际上，“支持国有企业改革”的含义并不仅仅是为离退休职工和下岗职工提供保障。划拨国有股股权充实社会保障基金，一方面有利于理性机构投资者的成长，另一方面也有利于国有企业转变经营机制。划拨国有股股权程序的规范化，还可以提供一个新的政策工具。政府可以根据国家安全和经济发展的需要，通过调整上市公司中自己的持股比例，实施产业之间“有退有进”的战略决策。2002年6月23日国务院的通知为划拨上市公司国有股股权充实社会保障基金扫清了认识和实践上的障碍，是社会保障制度改革十多年来水到渠成的结果。

　　如何向社会保障基金划拨国有股股权

　　中国上市公司中的国有股“一股独大”问题在1990年代中期国有企业大规模改制上市后就越来越突出。到2002年底，中国上市公司股份总数为5875.46亿股，尚未流通股份合计3838.63亿股，也就是说，大约2／3的股份是不能够正常流通的。在这些尚未流通股份中，国有股总数2700多亿股，也即全部上市公司的股份中有将近一半的股份是国有股。为了形成股东之间的制衡，提高上市公司治理的有效性，迫切需要改变国有股“一股独大”的股权结构。按照从战略上调整国有经济布局，有进有退，有所为有所不为的要求，对于那些在国有经济需要控制的行业和领域，上市公司应保持国有控股，若上市公司的股权比较分散，也可以相对控股或多个国有企业共同控股；在其他行业和领域，国有股可以不控股，以集中力量、加强重点，形成合理的国有经济布局结构。

　　中共十六大报告中提出要调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，即建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。这一体制的建立，明确了所有者的代表机构，可以有效解决国有企业中的所有者缺位问题。由于中国国有企业数量众多、国有资产总量庞大，合理确定中央和地方政府对国有资产的产权关系，是事关国有资产管理体制的基本问题。上市公司作为现代企业制度建设的先行者，由于从改制、上市时股权就已经非常清晰，可以在国有资产管理体制改革方面作为试点，按照国有资产“国家所有，分级管理，授权经营”的原则，将原来代表国家所有的部分股权划拨全国社会保障基金理事会。

　　按照上述原则，为了使国有股股权划拨更具可操作性，参照2001年已经实施的国有股减持10%的办法，作者认为划拨20%的国有股股权充实社会保障基金是可行的。可以采取以下方法进行国有股股权划拨：

　　1、对于国内新上市的股权属于中央政府所有的上市公司，在上市时统一划拨其国有股股权的20%给全国社会保障基金理事会，这部分股权在上市之初就明确属于社会保障基金所有，性质是非流通的一般法人股，社会保障基金虽然没有以现金出资，但和其他一般法人股一样享受同等待遇。这样新上市股票划拨国有股股权的办法是为了保证基金有比较固定和可以预见的资产收入来源，否则，可能会出现“吃了上顿没下顿”的问题。对企业海外发行上市的公司继续执行原来的10%现金减持办法不变。

　　2、国内已经上市的股权属于中央政府所有的上市公司，统一划拨上市公司国有股股权的20%给全国社会保障基金理事会。对于那些中央政府认为在国有经济需要控制的行业和领域，这部分划拨的股权可以为了保持国有控股的地位而长期持有，没有特殊情况一般不得转让、变现，而是通过持有股份的分红(包括现金分红和股票分红)来体现作为股东的权益。由于这些企业一般都是国有大中型骨干企业，在本行业、本领域占据举足轻重的地位，如民航、电信、铁路、军工、电力等，社会保障基金持有的这些股权性质虽然是一般法人股，但按照中共十六大报告中提出的国有企业中央和地方分级所有、分级管理的要求，社会保障基金可以代表中央政府享有所有者权益，行使国有股控股的职能，体现国家在这些重要企业中的意志。同时，由于这些行业和领域代表了中国企业的发展水平，长期持有这些股权可以享受国家经济发展而带来的增长成果。而对于那些国有股可以不控股、甚至可以退出的竞争性行业和领域，统一划拨的这部分股权可以在需要现金时通过拍卖、协议转让等方式变现，弥补社会保障基金的资金缺口。

　　国有股股权的上述划拨办法，除了新股上市(IPO)属于增量划拨外，国内已上市公司的股权划拨属于存量划拨，不管上市公司的质量如何，只要存在国有股，都应该明确统一的划拨比例(这里假设是20%)，防止因厚此薄彼而产生的寻租现象。之所以选择20%这样一个比例，主要考虑到这样的原因：2001年6月的国有股减持方案中由于减持后是可以流通的，考虑到股票市场的承受能力有限，所以确定了10%的较低比例。现在划拨的国有股股权不参与流通，20%的比例划拨与一直在进行的国有股协议转让一样属于场外操作，没有现金流动，属于流通股市场之外的“体外循环”，不会对现有的流通股票市场产生资金压力。但如果比例太大，也存在其他一些不能很好解决的问题，如能否体现国家公共政策的代际公平、城乡公平原则；全国社会保障基金理事会的发展和管理本身尚处于初级阶段，很难管理好诸多上市公司的大量股权。

　　通过20%比例的划拨，全国社会保障基金理事会将逐步持有中国国内上市公司全部股权5-10%左右的份额。这样做一个潜在的好处是：由于绝大部分上市公司的股票都含有国有股，等比例地划拨国有股后社会保障基金持有的股权所组成的投资组合就非常接近股票指数，形成最大的一个“指数基金”，抵御股票市场非系统风险的能力最大程度地得到强化。由于目前中国的股票总市值占GDP的比例还不到50%，随着资本市场的发展，这一比例将来有望大幅提高，全国社会保障基金理事会持有的资产也将水涨船高，达到GDP的10%甚至更高是完全可以预期的，那时全国社会保障基金理事会的资产实力就基本可以满足其作为中央政府专门用于社会保障支出的补充、调剂基金的定位，在中央政府的社会保障政策中起到基础性的作用。