广东土改权威报告：农民能否分享级差地租？

　　

土地非农化之后，丧失保障的农民能否分享土地的未来收益？

　　本报记者王海明北京报道

　　2003年2月9日，中共中央政治局常委温家宝在中央农村工作会议上的讲话由《人民日报》全文发表。值得关注的是，讲话中“特别专门强调”了农村土地征用问题。温家宝指出，目前不少征地项目不给农民合理的补偿，不妥善解决农民的生计，造成农民失地失业，危及农村社会稳定。就此，温家宝要求，抓紧研究政策，修订法规，改进土地征用的补偿方式 ，增加给失地农民的补偿。

　　“如果说计划经济时代的‘剪刀差’让农民付出了6000亿～8000亿元的代价的话，那改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了2万亿元的损失。”在近期举行的“长安论坛”上，国务院发展研究中心副主任陈锡文以上海浦东为例支持其上述观点——开发浦东时向当地农民征一亩粮田补偿2.3万元，一亩菜地补偿2.8万元，另外再投入六七万元完成“七通一平”工程，等出让给开发商时，已高达二三十万元一亩。

　　几乎与此同时，国务院发展研究中心完成了一份广东南海农村土地股份制改革的调研报告。调研历时两年，课题组由国务院发展研究中心党组成员蒋省三主持，主要成员包括中心农村经济研究部部长韩俊，研究员刘守英、陈剑波、崔传义、赵阳等。

　　孔村土地案

　　在这份长达268页的调查报告中，一宗案件的披露颇为引人瞩目。

　　2001年，南海市共同集团有限公司孔村北社公司诉南海市共同五金塑料厂案以原告的败诉而告终。

　　案情源于原告与被告于1994年6月30日签订的一份《土地租赁合同》。按照合同约定，被告租用原告坐落在共同孔村沙岭路段的土地20.91亩，租用期从1994年7月1日至2043年6月30日，第一至5年租金为每亩3000元，从第六年开始每隔年递增20%。但合同签订后，被告只付了前三年的租金，从1998年起一直拖欠租金。

　　对此，原告起诉请求判令被告给付1998年到2001年租金276012元，同时终止合同，收回土地。但被告反称，原告将其集体所有的土地租给我建厂房违反了法律规定。根据《土地法》第63条和《民法通则》第83条明确规定，集体土地不能出租、转让或出让。最终判决结果为原告与被告于1994年6月30日签订的《土地租赁合同》无效，原告返还租金188910元予被告。

　　对于这个结局，原告村民的看法是：“法院保护了钻空子的人，老实人吃亏了。”

　　而南海市法院提供的资料则显示，类似案件正呈现急剧上升的的态势。2001年房地产厅受理案件780件，农村集体建设非农用地案78件，占10%；2002年仅上半年就受理案件33件，约占30%。

　　南海新土改

　　事实上，调查报告对南海土地纠纷案的披露并非简单地基于违法租赁的逻辑。

　　报告指出，根据现行法律，如果农民的土地循合法途径由国家征用，相关补偿费用包括耕地补偿费，安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费。其中，土地补偿费和安置补助费的总和，按规定不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。按照我国东部地区一般耕地年产值800元左右计算，每亩土地补偿费至多2万多元，仅相当于普通公务员一两年的工资收入。

　　更深层的问题是，国家征地的目的就是为了从事非农建设，这一过程必然带来土地级差收益的上升。而现行的补偿原则规定只是按被征用土地的原有用途进行补偿，只是对农民原来在这块土地上从事农业时的收益进行补偿，而与这块土地的未来用途和地价升值毫无关系。

　　课题组提供的数据表明，1987年至2001年，全国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70%以上是征地，这就意味着至少有2276万亩耕地由原来的集体所有变成了国家所有。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩。

　　1993年，在当地政府推动下，集体土地股份制在南海广泛实施，其替代了原来的农户分户承包制。核心内容是将集体财产及土地折成股份，把全村或全社的土地集中起来，由管理区(现行政村)或经济社(现村民小组)实施统一规划、管理和经营，配股对象以社区户口为准则确定，并根据不同成员的情况设置基本股、承包权股和劳动贡献股等多种股份，以计算不同的配股档次，按股权比例分红。就此，村集体以股权证换取农民手上的承包权证，从而取得了对社区土地的经营权。

　　调查报告指出，新制度的最大的差别出现在土地的使用上，当农户通过承包权来获取收益时，他是自己所承包土地的直接使用者和处置者；而在变为股权以后，农民对土地的使用权则让渡给了集体经济组织。从利害关系来看，它不仅承认了土地在作农用时农民对土地的收益权，而且承认现在的股权持有者也有权享有土地在作非农使用以后的级差增值收益。

　　调查显示，股份制的实行，确实使农民从中得到了实惠。据对南海桂城区、平洲区、里水镇、大沥区、黄岐区部分村社的统计，1994年～2000年，农民人均股红分配从1016元增加到1951元，多数地区农民的股红收益占农民年人均纯收入的1／4～1／3，有的高达1／2。

　　工业化门槛

　　问题的另一面来自企业，调查报告显示，在南海，企业获得土地的方式，一种是通过国家征地；另一种是租用集体土地。

　　征地方式的过程是：第一步是选址。工业厂房，要经过市规划局同意。第二步是搞一个用地规划许可证，在选址征得同意后办。这里要有农民和市规划部门的同意，才能开发。第三步是办征地手续。第四步是办地证。第五步是办规划建设。这个过程不仅手续繁杂，而且要支付高昂的土地交易金和土地出让金。

　　调查显示，工业企业通过征地方式获得土地，其支付的费用至少在4.5万元／亩以上。如按一个企业占地规模200亩来计算，它至少要支付土地使用费900万元，这对一些既无银行金融支持又没有原始积累的初创企业来说，可谓天文数字。

　　而企业如果向农村集体租地，其初始的土地租金则很低，南海的普遍价格是，山岗地每亩0.8元／月，农地1.5元／月，路边地2.5元／月。

　　调查报告就此得出的一个观点是，南海以土地为中心的农村股份合作制，催生了灵活的土地使用方式，促使大量企业在南海落户、生根，“降低了当地农村工业化的门槛”。

　　报告所提供的一组数据则显示：2000年南海全市(2003年1月8日改为佛山市南海区)国内生产总值338.7亿元，比试行农村股份合作制之初的1992年增长3.4倍，年均递增23%；财政收入为67.6亿元，同比增长8.36倍，年均递增36%。其中农村经济收入超亿元的行政村有163个，占全市行政村总数的66%，农村集体经济纯收入超1000万元的行政村有82个，占全市行政村总数的32.8%，全市农民人均纯收入6764元，比1992年增长1.7倍，年均递增13%，使南海在全国范围内成为经济综合实力仅次于顺德的县级市。

　　法律困境

　　但是，正如孔村土地案所反映的事实那样，南海农村土地集体股份制与企业向集体租用土地的行为，在推进过程中与现行土地法规有所抵触。

　　《中华人民共和国土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地使用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。”

　　《中华人民共和国土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设、需要使用土地，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公共事业建设批准使用农民集体所有的土地的除外。”

　　国务院1992年11月23日颁布的《关于发展房地产业若干问题意见的通知》中规定：“集体的土地，必须先行征用转为国有土地后才能出让。如农村集体经济组织以集体所有的土地资产用入股的方式，与外商联办企业，须经县级人民政府批准。”

　　刘守英指出，上述法规中的两个“除外”一个“入股”，本意是为兴办乡镇企业和农村公共事业开的法律的口子，但农民也就此获得规避法律出租土地的变通途径。

　　调查报告显示，在南海，集体非农土地使用权流转的申报内容与实际使用情况往往不一致。许多非农土地以申请兴办乡镇企业得到批准，而实际上却办成商场、店铺、酒楼等出租。

　　同时，流转土地的申请用地者和拆建者往往不是实际建设使用者。流转土地一般由村或管理区经济组织提出用地申请，办理拆建手续，由承租方出资组织施工建设，土地使用权证有的办到出租方名下，有的办到申办企业的名下。承租方取得土地使用权的依据是一纸租赁合同或承包合同。行政部门很难发现其中秘密。

　　甚至，集体组织与投资人表面的合作、合资合同背后，更为真实的另一份合同是土地、厂房的租赁甚至买卖合同，合同双方对土地的租赁期限、租金、付款方式、违约惩罚等，都有明确的规定。合同期限少则3至5年，多则20年、50年，有的甚至写明永久使用权。

　　由于这种土地租赁行为不受法律保护，因而集体组织用一些“土办法”来应对。其中一种办法是，在将土地租给企业之前，先向它收取若干年的土地租金。调查显示，有的村已一次性收取了20年的租金。而另一种做法则是，当企业拖欠租金，集体就断水断电。

　　刘守英同时介绍，作为博弈的另一方，一些企业便在合同期满之前数年，有意不交租金以引起诉讼，当法院认定合同无效后，集体必须向其返还此前的租金及建筑物的价款，这样，企业反而能从集体拿回投资。

　　变法呼声

　　一个事实是，目前法律框架下，农村集体土用地的流转被限制在农业和乡镇企业的范围内。

　　南海一位政府官员表示，一个股份合作组织在建起来以后，如果继续只搞种养，土地的经济效益不高，就没有分红的基础。

　　刘守英则分析，一方面，经济组织从农业向工业的转变，需要进行土地的连片开发。这显然是包产到户制度下一家一户的小块土地拥有方式所无法满足的。另一方面，当集体经济组织握有对集体土地的所有权，在发现农地转为非农地所存在的巨额级差收益后，它必然会参与土地级差收益的争夺，并以土地所有者的身份来分享和支配土地级差地租。

　　“南海在土地使用上所反映出的现实与法律的冲突，表明目前法律的规定已大大滞后于经济发展的现实。不允许集体土地在转为非农用地以后的出租、转让的法律规定已严重制约经济发展。”

　　韩俊的建议是，在法律和政策上作出调整，使集体土地合法进入市场。也就是说，在农业用地经过有关批准已办理非农用地手续后，应允许其出租，转让。

　　韩俊的进一步看法是，禁止集体土地的转让，出租，不仅没有起到保护耕地的目的，反而会影响经济的发展。保护耕地的核心在于把住第一道关，即严格土地农转非的手续，在这个前提下，将第二道关放开，即将土地非农化以后的权利用活，才能促进我国稀缺土地在非农化以后的高效利用。

　　与此相关的一则消息是，2002年11月，人民网透露，广东省政府正在酝酿新的农村集体土地使用制度改革，核心内容一是允许农村集体的非农土地以出售、转让、赠与、交换、作价入股等方式进入市场，二是拟提高征地补偿标准，将过去的按年产值计算补偿金额，改为按当地经济综合因素考虑，统一补偿标准。

　　事实上，由于这一改革事涉国家法律和土地制度整体格局，仅凭广东省的努力显然是不够的。国务院发展研究中心一位不愿具名的人士称，广东的相关改革试点不是很顺利。