公用事业的监管比谁控股更重要

　　文/曹远征

　　在当前公共事业民营进程中，股权显得很重要。这是因为监管不到位。如果监管得好，政府与企业在合资合作过程中谁的股权多少是无所谓的。政府监管非常之重要，一个良好的监管框架的形成和监管能力的执行，是这个项目能否得以发起、得以进行和得以完成以及未来的运营中间非常顺畅的一个很重要的一个环节。

　　监管在中国是一个崭新的话题。因为在过去的中国公用事业方面，行政权、监管权与国有资产管理经营权是混在一起的。集中体现为国有国营。传统的公共服务提供模式是“公共机构直接生产”，其体制是高度中央集权化的，政府决策与供给的角色没有分化，公用事业提供者是公共部门的雇员，其业绩好坏没有奖励，也没有惩罚，强调控制和标准化服务。

　　现在大家都看到，传统的公共服务提供模式有很大的问题；公共服务质量难以提高，高度集权的模式难以满足日益增长和多样化的需求，提供者也缺乏提高效率、降低成本、改善服务态度的积极性。而20世纪90年代以来中国国营企业逐步民营化，民营化水平越高，国营企业存在的种种难以解决的问题消失得也越快。与此相反，民营化水平越低，各种经济社会问题也越难以解决，经济发展水平也越低。

　　我们通常所说的民营化也多是指资本方面的放开和行政行为的脱离，但对于监管却是强调的不够。公用事业必须监管，因为这些行业具有很大的外部性，众多的消费者处于弱势地位，竞争程度很低。这些使得监管成为必要。

　　我们国家对公用事业的监管缺少理念。首先，监管必须是依法的，这样才公正，才能兼顾多方利益，不偏不倚。其次，这个法一定是个程序。第三是政府职能的转变，政府由一个产品的提供者变为保障产品提供者。这就要求，我们要制定一个《公用事业监管条例》。从中国的实际情况来看，由于各省市自治区差异性很大，所以这个《条例》由地方来制定较好，国家只是给出一个大的指导原则。监管的机构也应是个简化的部门，其职能只是依法监管而没有其他行政职能。一个城市所有的公用事业都由一个监管局或监管委员会来监管即可。

　　在监管中有三个环节是最重要的。第一个是准入制度，就是特许经营制，这个行业你准备发几个牌照，这几个牌照用什么的方式可以获得，这个牌照中间的经营期限是多长，然后它的排他性限制是什么样子的，企业的资质要求等等，这是跟专营相关的一整套的内容；第二个也是最为复杂的就是价格，就是这个公共服务的价格怎么确定。我们知道，在西方，政治中很重要就是公共服务的价格问题，这是一个很重要的监管内容。在中国，价格的制定可能将来都会发生变化，就是价格听证制度开始引入。程序是否公正是第一位的，而价格的高低是第二位的。第三个环节是普遍服务的问题，监管中一定要有普遍服务的考虑和要求。尽管是私营部门在服务，但它毕竟是公共服务，它不能嫌贫爱富，一定要对社会提供一个普遍服务。也因此，普遍服务中间一定有经济上的损失或者收益问题，从哪里获得收益，亏损又怎么来进行补偿？在公用事业民营化过程中，这是一个需要预先考虑和不断调整的重要问题。