热点聚焦： 开放与监管一个都不能少

　　本报记者朱菲娜

　　开放公用事业可能引发新腐败

　　记者：公用事业民营化过程会出现许多矛盾。在前不久天则经济研究所召开的一次公用事业民营化高级论坛上，周老师曾系统地阐述过，并且引起了共鸣。能不能以具体事例说 明？

　　周汉华：公用事业民营化是政府转变职能的重要方面，是政府通过市场化方式来提供公共产品的有益探索，对此，我认为有三个问题需要搞清楚。首先是公用事业的范围该如何确定？如果某项服务根本不属于政府职能范围，就不属于公共产品，政府当然也就没有权力以纳税人的钱去购买这项服务，以政府权力划定特许经营的范围，限制其他人进入。借民营化之机对非公共产品搞特许经营，不但会形成新的垄断，而且还会导致大量的新形式腐败现象。对于这一点，有关方面好像还没有引起充分重视。应该看到，在某些人看来，公用事业民营化可能又是一次大肆非法谋利的机会。

　　打个比方说，个人只会掏钱购买自己需要的产品或者服务，不会购买自己不需要的东西。对于政府而言，哪些是必须的公共产品，法律上并不明确，也不可能明确，这得根据各地情况确定。如果某项事务不属于政府职能范围之内必须提供的公共产品，而政府却把它当作公共产品来设定特许经营，对于个人而言，无异于是一种非理性的乱花钱行为。但对于政府而言，一旦涉及到掏钱袋，就不仅是乱花钱的问题，还会发生委托代理问题，这就存在着代理人越位的危险。如果这个过程再加上民营化或者市场化之类的时髦称号，不就更加冠冕堂皇了吗？以前我们曾经产生过大量以地谋私的现象，公用事业民营化过程中不但会涉及到土地使用权的转移，还会涉及到特许经营权的授予，所以说机会与风险都更大。在这个过程中，不但要关注效率，同样也要关注公平。

　　余晖：这个问题是完全可能出现的。在西方发达市场经济国家，取得公用事业特许经营权的同时，必须接受严格的价格管制，使之无法取得超额垄断利润。其基本定价原则是使管制价格略高于运行企业的边际成本，并有微利可图。近二十年来，国外开始放弃成本加成的定价方法，而比较流行价格上限的定价机制，即以一定时期内的通货膨胀率为上限，要求企业的价格上涨率不能超过这一上限。这样既能够为消费者接受，又能够使企业有激励降低成本，在价格上限之内，获取合理的利润。

　　而我国对垄断产业的价格管理，却一直采取成本加成的方式，这种方式既严重缺乏企业的成本信息，又缺乏完善的价格听证制度，导致垄断产业价格普遍走高。尤其是近十年，在我国经济一直处于通货紧缩的状态下，垄断产业的价格上涨率却不断地大大超过社会零售物价指数，造成了垄断产业有暴利可图的不正常信号，其结果是其他产业的成本和社会成本上升，使其竞争力受到严重影响。

　　因此，在放松这些产业的进入管制后，如果不建立起科学合理的定价机制，就完全可能形成传统国有垄断企业、国内外私营企业以及各种形态的股份制企业一道瓜分垄断利润的格局。松散无助的消费者无异于“跳出火坑，又入狼穴”。

　　记者：那么怎么确定政府职能的范围，或者说怎么杜绝这种的情况发生呢？

　　周汉华：应该说难度很大。解决这个问题，两方面的制度设计非常重要。一是让地方的人民自己决定，即在给定财政状况和其他资源的前提下，由民众自己决定需要政府提供哪些公共产品。这意味着要借公用事业民营化之机大力推进地方民主建设，这是公用事业民营化的一个重要引申含义。城市公用事业主要是一种地方性事务，中央很难做统一的规定。我有一个感觉，公用事业的民营化可能是我们在城市中学习民主、实践民主的一个历史性机会，也是我们科学地确定中央政府与地方政府关系的一个绝佳契机。

　　另一个是在授予特许经营权时必须采取公开、公平、公正的程序，即建设部意见所明确的招投标方式，当然也可以尝试拍卖的方式。我们以前从土地使用权的划拨方式中得到的教训太深刻。公用事业特许权的配置不能再重复这个过程，必须按照建设部以及国家计委以前的规定，采用市场化的方式配置特许权利，否则后患无穷，危险巨大。

　　余晖：的确如此。我国二十多年经济社会体制改革的成功，大多走的是由民间创新，地方政府默认或肯定，中央政府最终承认其合法性的制度变迁道路。虽然期间存在着不断否定、反复和延滞的现象，但目前的政治格局，还是中央政府管得过多过细，限制了民间和地方政府的制度创新积极性。在有独立立法权的地方(如深圳)和尊重民间创新的地方(如浙江)，矛盾可能小一些，改革也许会顺利一些，而在其他地方，则大都还是“等、靠、要”。

　　具体到城市公用事业，由于其一般不具备跨地区的联网运行特性，因而改革应该以地方政府制度创新为主，中央一级只制订基本的规则即可。各地政府可以因地制宜，更灵活地制定相应规则。

　　特许经营权要按垄断或竞争程度分别对待

　　记者：如何授予特许经营权，这在政府职能范围的规范过程中是否也非常重要呢？

　　周汉华：这正是我要讲的第二个问题，就是城市公用事业是否可以进行垄断环节与非垄断环节的区分？现在各地的做法大多没有明确区分，将某项公用事业“一揽子”转给商业投资者，由其全部运作，即将垄断环节与非垄断环节捆绑销售，如目前外资对于城市天然气市场的大规模挺进。

　　这种做法的好处是比较简单，政府只有一个谈判对手，可以降低交易成本。但问题是将可竞争领域与垄断领域捆绑销售，就限制了竞争环节其他的进入者，使特许权获得者采取抵制或者歧视的政策，阻止其他进入者，而后通过垄断地位谋取高额利润。如果分开，实际上可竞争的环节不存在特许经营问题，完全可以自由准入。当然反过来，如果适合特许经营的放开竞争，结果也可想而知，会加大交易成本。

　　世界银行与国务院体改办经济体制与管理研究所2002年发表的一份研究报告明确指出，在天然气的传输与配送两个环节，传输环节不宜授予专营运输权，市场力量本身可以防止在同一条线路上进行无效率的重复建设；而配送环节应该授予专营权，以获得规模效益，避免管网拥堵。同时，为了鼓励对新配送管网的投资，促进新配送管网的发展，在初期，比如5-10年内，可以授予配送公司向所有大用户和小用户销售天然气的专营权。在这个阶段过去以后，则可以容许消费者，尤其是大用户从其他供气商处购气，以对天然气配售公司形成竞争。这些结论对于我们授予特许经营权提供了许多有益的启示。

　　余晖：有的产业，如电力、燃气，其运行特点是生产(发电、采气)、远道传输(长途高压输电、大管道输气)和区域性配送、零售等环节组成的。这些环节以前基本上采取由单个企业纵向一体化的组织方式，现在则倾向于相互分开，由多个上下游企业按照供销合同关系重组。这意味着，特许经营权的授予，可能要按垄断或竞争的程度分别对待。在建立更科学公正的特许或拍卖制度外，最关键的是要制定最终零售价的指导体系，目的是要通过配送环节的垄断性竞争，降低生产和传输环节的成本，削弱其寡头垄断势力。

　　至于其他的城市公用事业，如公交、给排水、垃圾处理等，应该按照上述配送和销售环节的管制原则，既要保证有多个企业的参与，又要控制住最终的服务价格。

　　记者：理清各种技术操作手段之后，最后一方面的问题是否就是相应法律的完善？

　　周汉华：最后主要是与特许经营相关的一系列法律问题，应该说目前都不太明确，如招投标方式与拍卖方式的选择及其程序设计，特许合同的内容以及救济方式，境外项目融资的安排，经营权满后的移交义务，监管的法律根据，监管的程序，定价的原则，监管机构的职权划分，对监管机构的监督等等。

　　应从更高层次上协调各项改革

　　记者：那么，如何评价建设部这次发布的指导意见？它能解决实践中的上述问题吗？

　　周汉华：客观地说，上述问题已远远超出了建设部的职能范围，单靠这项规定恐怕解决不了问题。我认为，国务院应该就公用事业民营化的改革制定一个更高层次的文件，这样才能协调各部门工作，使公用事业改革与其他方面的改革同步进行。

　　就建设部的规定而言，它目前只是一个指导意见，具体如何操作还要看具体的操作性规定和各地的实践，目前不太好评论。我想，有两点应该引起特别注意：一是城市公用事业的市场化改革必须与利用资本市场结合起来，二是市场化之后的政府监管任务非常艰巨。这两者缺少任何一个，都必然使市场化改革搁浅。为什么这么说呢？首先，由于公用事业项目投资巨大，回收时间长，中标者不可能有大量的现存资金投入，必须依靠资本市场，以项目的长期经营收入为条件，进行各项融资。第二，城市公用事业市场化改革之后，政府必须在价格、服务、环境、安全等方面进行有力监管。监管制度不到位，市场化改革就不可能获得成功。

　　余晖：不错，我认为监管的问题目前虽然引起广泛的关注，但对如何建立一个完善的监管体制，目前的研究和制度设计都做得远远不够。

　　我国在建立现代监管体制过程中，必须遵循如下几个原则：第一、合理性原则。在管制改革过程中，对管制领域及其手段的设立，必须重新加以审定，并在制定监管政策时积极引入成本——效益分析。

　　第二、独立性原则。在经济性管制领域，我国目前的行政管制机构大都存在政企不分、政事不分、政资不分和政社不分的事实。不改变状况，行政机构很难具备独立性，从而难以在中立的立场上公正执法，难以从源头上遏制寻租和腐败的机会主义倾向。

　　第三、公正性原则。合理设定原则和独立性原则并不能完全保证管制行为的公正性。为防止行政违法行为的产生，一方面，要建立完善的行政程序制度和外部监督机制；另一方面，要最大限度地强制行政机构公开其内部信息；再次必须加大行政违法行为的法律责任。

　　第四、高效性原则。在我国的管制机构之间，同一项管制权，无论纵向的还是横向的分配，存在极其混乱的状况。加上预算内行政资源的稀缺，政府管制机构的效率严重低下。因此在肯定上述各项原则的前提下，适当增加管制机构的行政资源是必要的。同时，对现有管制权的重新划分也至关重要。针对不同的管制要求，是采取纵向集中，还是采取横向配置，拟或兼而有之的分权模式，需要认真研究。

　　第五、职权法定原则。这项原则要求，所有的管制权及其执行，都必须立基于严格的法律界定。行政管制的法律合法性完善，有两层含义，一是要根据行政管制的经济合理性，严格界定其职能范围及其行使方式，并通过新的立法或修改现有实体法，对缺乏经济合理性的管制制度给予废除，同时保留和完善合理的管制制度；二是通过制订行政程序法或专门的行政许可法，建立政府管制的合理程序和管制者的管制结构。

　　如果不遵循上述原则，未来出现的许多监管机构，就很可能成为被管制企业的利益代言人，而忽视广大消费者的利益。同时，腐败的痼疾也难以消除。

　　加快建立现代监管制度

　　记者：由此看来，开放与监管似乎是一对孪生兄弟，尤其是像这样涉及公众安全领域的开放和监管更是这样。那么，在市政公用事业对外开放中，应该注意哪些问题？对解决这些问题有什么建议？

　　周汉华：我想，需解决的问题有两个：一是效率，二是公平。前者需要通过吸引外资与内资共同参与公用事业投资来解决，以提高效率、减轻政府财政负担；后者则需通过建立有效的监管制度、完善的法治环境来保障。没有有效的监管与完善的法治，会有谁敢来进行长期投资？怎么保证公用事业领域的公平竞争，合法经营呢？现在看来，由于潜在的巨大盈利机会，各地在吸引投资方面做得相对比较成功，外资和民资都在等着进入这个领域。但是，对于如何建立有效的监管制度，还处于探索阶段，有些地方甚至没有意识到这个问题的重要性。解决这些问题，有几个方面的工作必须要做：

　　第一、要加快相关的立法、修法工作。由于城市公用事业长期由政府独家经营，一直没有制订相关的法律，现有的规定主要是各个政府部门(主要是建设部，也包括国家计委、工商行政管理总局、外经贸部、交通部、原电力部等)与相关的地方制订的规定，层级较低，缺乏权威性。同时，随着市场化的推进，原有的规定也将不再适应。对此，一方面应加强全国性的立法，统一制度，防止实施中的各种变异；另一方面，要认识到，公用事业主要是一种地方性事务，地方立法应该在其中发挥重要作用。如果各个部门都从本部门的角度考虑问题，不但会进一步强化部门利益，也会遏制各地实践中的制度创新。理想的做法应该是国务院制订行政法规，明确一些基本的原则，其他方面交由地方立法规定。

　　第二、形成公开、公正、公平的特许经营权初始配置机制。对于公用事业特许经营权的初始配置，实践中协议的情况比较多。但是，根据土地使用权出让的教训以及行政许可法(草案)的规定来看，除非法律法规另有规定，这种配置应该通过拍卖或者招投标的方式进行。问题在于，究竟是拍卖方式还是招投标方式更好？从土地使用权出让的实践看，两种方式是并存的，拍卖的方式使用得更多一些。那么，城市公用事业特许经营权应该如何进行初始配置，目前没有明确的法律规定。也就是说，现在需要对特许经营权的初始配置机制进行研究，保证其公平性，而这将会是一项非常复杂的工作。

　　第三、建立与完善现代监管制度。现代监管机构与传统的行政管理部门相比，以其独立性、透明度、高效率、行为的可预期性、专业性和责权一致性等特征而著称。监管机构只有具备了这些特征，才能保持市场的公平竞争，平等保护所有投资者和消费者的合法权益。用这些标准来衡量我们的公用事业管理体制，应该说差距是巨大的。例如，在我国，城市污水和供水分属不同的管理部门，工业废水检测由环保部门管理，污水处理由城建部门管理，价格由计划部门确定。特别是有的城市排水管网和污水厂也分属不同部门，加上回用水的利用涉及水资源管理、卫生、农业等部门，给污水处理和回用造成困难。再如，我国城建部门不仅仅管理公用事业，实际上还管理房地产开发等其他产业领域，这就影响到其独立性和专业性，不利于公用事业独立监管体制的建立。党的十六大提出了行政管理体制改革的要求，各个地方应该在建立现代监管制度方面进行更多的探索。

　　高世楫：市政公用事业的监管内容主要是提供产品和服务的价格和质量。所以，在开放准入的同时，必须同时改革政府管理市政公用行业的方式，建立起有效的政府监管体系，包括专门的监管机构，以保证市政公用行业的市场化能够顺利进行。

　　政府的管理体制改革包括政企分开和监管体系建设。原来经营公用行业的国有企业要实现公司化，政府职能应该分为政府的政策职能和监管职能。政府的综合管理部门负责政策制订的同时，应成立专门监管机构，负责对所从事公用行业的企业进行监管。实际上，政府在制订了明确的政策和规则的基础上，可以由监管机构负责公用行业特许经营权的发放、对产品和服务质量的监管以及对价格实行监管。

　　从另外一个角度看，新的政府管理体制建立也有利于吸引投资。如果建立了一套公平的规则和一套执行规则的透明程序，投资者就容易对政府行为建立稳定的预期，感到投资有保障。