试论新的国资管理体系的性质和内部结构

　　周天勇

　　结构的性质决定于功能，要建设什么样的结构也取决于你要干什么，也就是说你设立新的国资管理体系的目的是什么？不同的目的，拟建国有资产管理体系与各方的关系体制不一样，其功能也不一样。我想，建立新的国有资产管理体制，其目的无非有这样几点：一是通过出资人到位，加强对国有资产使用的监管，防止国有资产流失，并通过出资人与经营者 之间有效的激励关系，提高国有资产的使用效率；二是有一个统一的有权威的机构，对国有资产在同一行业、不同行业和不同地区间，根据结构调整、市场需求等目标和因素进行战略性重组；三是经营国有资产，使国有资产通过买卖和不同存在形态(如实物形态向货币形态)的转化，实现国有资产的价值增值和保值；四是保证党对大型国有企业的领导和在国有经济中贯彻党管干部的原则。

　　重要的是在国有资产管理体系内部要进行分层，即管理国有资产的政务和党务部分要与国有资产的经营部分要进行分离。其中国有资产管理委员会，是一级政务和党务机构。它具有以下职能。

　　第一，代表作为所有者的国家，对国有资产控股和经营公司，对国有资产和有关的国有独资企业和控股企业，进行行政管理，监督执行人民代表大会制定的有关管理国有资产的法律，颁布有关国有资产管理和经营的条例。按照此职能，设立政策法规司。

　　第二，对授权经营的大型国有控股公司、资产经营公司、大型国有企业选派董事长，对特大型国有参股的公司选派董事，体现党管干部原则。因此，在国资委内部设立董事局，专司其责。

　　第三，监督国有资产的保值和增值情况。有的学者认为，这一职能应当交由国资委下面的资产控股和经营公司来行使。我以为不妥。如果由资产控股和经营公司来行使，则监督内部化，对于资产控股和经营公司来说失去了制衡；按照人大委托的国有资产管理的职能和资产控股和经营公司同级监督无效的法则，在国资委内部应当设立国有资产监事局，专司其职。这样从体制调整上看，可以将现在国有企业的监事会，改革为国资委的监事局。

　　第四，要对国有资产保值增值、资产处置等等进行管理、统计核算、效益汇总分析，对国有经济实行战略管理。因此，需要设立相关的资产处置和调配司、统计司、财务和核算司、产业规划司。

　　有的学者认为，资产控股和经营公司需要新组建。我认为，不应当再过分强调增加新的人力和物力来组建资产控股和经营公司。其来源应当有三个部分，一是现有的行业性公司，比如烟草、石油、石化、海洋石油、电力、移动通信、联通、铁路、民航等等，可以成为授权经营的国有资产控股公司；二是目前的一些行业行政管理部门，如果改革为集团公司的，并且转变了职能并有一定资产实力的，可改建为资产控股和经营公司；但是，如果一个省，某一化工集团资产实力远比过去省化工局翻牌为行政性公司大，应当授权这一化工集团公司组建资产控股和经营公司，并根据情况合并省里的行政性翻牌公司；三是一些新的行业，过去没有行政管理部门，没有牌可翻，并且新行业的国有独资和国有控股企业规模者相当，无法由某一企业成为控股公司时，需要组建新的资产控股和经营公司。总之，利用原有的行业性公司，利用原有的体制，尽可能少地增加机构，应当是建立新的国有资产管理体系的一个原则。但是，需要强调的是，一些行政性的公司，如果改变为资产控股和经营公司，其职能就要从过去的行政职能真正转变为资产经营职能。

　　资产控股和经营公司的性质为经营国有资产的企业。它们是“全国人民——人民代表大会——国资委——资产控股和经营公司——国有独资企业和国有控股企业”委托代理链上的一个环节。对于最终端的企业来说，它是出资人；对于国资委来说，它们是受托的国有资产经营者。

　　需要特别说明的是，国有经济布局的战略性调整，大部分国有企业资本的社会化取向，是坚定不移的。由于国有经济在一些领域中还要存在，特别是在一些社会资本不愿意进入或者不能让社会资本进入的领域国有经济还要占主导地位，国有经济资产占目前社会总资产的70%，国有经济布局战略性调整和国有企业资本社会化还需要一个长到15-20年的时间，在这样一个过渡时期，需要有国资委-资产控股和经营公司这样的国有资产管理和经营新体制来管好和用好国有资产，实现国有资产的保值和增值，使占社会总资产70%的国有资产在国民经济运行和发展中发挥应有的作用。

　　因此，新的国资委和国有资产控股和经营公司，是一个过渡性的管理和经营部门，随着国有经济布局战略性调整和国有企业资本的社会化，它管理和经营的范围将会逐步缩小。同时，对于国有及国有控股的竞争性企业，对于一些垄断性国有及国有控股企业的资本多元化，类似德国的国有企业托管局，它也是一个积极推动国有经济战略性调整和国有资本社会化的机构，而不应当成为阻碍国有经济战略性调整和国有资本社会化的制度安排。

　　(作者单位：中共中央党校研究室)