股市论语系列：“执法”及“管制”(下)

　　(编者按：现在这个市场变了，真的变了，原因不在市场之内，而在市场之外。改革动力来自党中央、国务院。这次改革，推动了整个市场的大变革)

　　特约撰稿 缥缈

　　前文我们谈到：周小川同志也在前期着重指出：“证监会在新的发展阶段要重新准确 定位，收缩部分职能。证监会取消了32项行政审批事项，就是解除管制的重要体现。”这32项行政审批事项，上周已经全文发布了。

　　对此，很多人都能够体会到，确实，我们的国家在改变。

　　现在这个市场变了，真的变了!但是我们认为，这个变化的根本在于，其原因不在市场之内，而是在市场之外。改革动力来自党中央、国务院。

　　是整个国家的大改革，形成了今天市场经济的法律地位，正是因为这个大改革，推动了整个社会的大变革，推动了整个市场翻天覆地的大变化。

　　如果我们只是把目光收在一个股票市场，我们将看不到整个改革的全局，并且，也会产生一些错误的政策预期。所以，我们必须把目光放到大环境中去，研究一下整个“执法”与“管制”的全局。

　　首先，我们可以从清理原始环境进行这个分析与研究。

　　［清理天量的法律文书］

　　前文我们说过：对于我国的政府部门，其制定的“法律文书”与单独的公文、批文、规定，是一个天量数字。这个数字究竟有多大呢？

　　据人大及司法部的统计，《法制日报》本周的发布：在今年，我国的“法律法规修改与清理基本完成”。

　　结果的统计中说：为适应中国加入世界贸易组织的需要，中国政府从1999年11月开始梳理法律法规的工作，今年已基本完成。

　　“迄今为止，中国修改了14部法律和37部行政法规，废止了12件行政法规，停止执行了34件国务院文件，制定、修改或者废止了1000余件部门规章。最高人民法院废止了20件有关司法解释、制定了1件。全国各省、自治区、直辖市也遵循法制统一、非歧视和公开透明等原则，清理了两百多万件地方性法规、地方政府规章和其他政策措施，修改、废止或者停止执行地方性法规1100多件、地方政府规章4500余件、其他政策措施近二十万件。”

　　此次涉及WTO的法律、法规修改或者制定，主要包括以下四方面内容：一是有关货物贸易的法律制度。二是有关服务贸易的法律制度。三是有关知识产权保护的法律制度。四是有关外商投资的法律制度。应该肯定的是，清理后的法律法规较之原来的法律法规更透明，在原则上坚持了非歧视和法制统一等原则。

　　这也就是说，在三年时间之内，我国政府及有关方面，共计清理了的各种条例、法规、规章，上上下下，共有二百二十多万件，这无论如何，也称得上是“天量”了。

　　不但是“天量”，事实上，这已经是一个相当可怕的“巨量”。不谈建立制度时的艰辛，仅为这些“天量”的制度文件方面的清理、修改、废止或者停止执行，所耗费的人力、物力，也实在惊人。

　　［清理有关法规历时两年］

　　清理这些旧账，始自2000年初。迄今已经近2年了。

　　其原则，就是本着关于有些法规本身是与“上位法”相违背的。这与2000年我国正式开始执行《中华人民共和国立法法》有关。

　　以下是江泽民主席所签发的《中华人民共和国主席令第三十一号”》：

　　《中华人民共和国立法法》已由中华人民共和国第九届全国人民代表大会第三次会议于2000年3月15日通过，现予公布，自2000年7月1日起施行。

　　中华人民共和国主席江泽民2000年3月15日

　　第七十八条：宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。?

　　第七十九条法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。?

　　第七十一条国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。?

　　部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。

　　第八十七条法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销：

　　(一)超越权限的；?

　　(二)下位法违反上位法规定的；?

　　(三)规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；?

　　(四)规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；?

　　(五)违背法定程序的。?发下是朱?基总理签发的《法规规章备案条例》：

　　中华人民共和国国务院令第337号

　　现公布《法规规章备案条例》，自2002年1月1日起施行。总理朱?基2001年12月14日

　　第九条国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为地方性法规同行政法规相抵触的，或者认为规章以及国务院各部门、省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府发布的其他具有普遍约束力的行政决定、命令同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查建议，由国务院法制机构研究并提出处理意见，按照规定程序处理。

　　由以上重要的历史文件，可以看见，有相当多的现行法规，经过整顿和清理，已经从我们的社会与经济工作之中，退出了市场。这个过程，至今已经两年。

　　［向人民群众征求意见的“法规”］

　　如今，2002即将成为过去，这一年，在法制方面，我们国家已经发生了很大的变化，其中，特别值得提及的事件，非常之多。

　　在这里，我们特别要提到的是，在今年10月22日，由国务院法制办发布《物业管理条例(草案)》，向全社会征求意见。该草案见报后，受到社会各界广泛关注。仅直接寄送国务院法制办的意见函就达200余件，寄往各省法制办的意见函，目前也正在紧张地整理汇总中。

　　《物业管理条例(草案)》只是一个比较小的法规，为什么说发布这一草案非常重要？

　　这是因为，由我们的国务院制定“行政法规”，向全社会征求意见，在近10年来，这是绝无仅有的一次。

　　当然，这无疑体现了政府遵从“民主立法”的时代精神、宪法精神。

　　对此程序，由有关方面所组织的专家评议的过程之中，给与了极高的评价。作为一般人，我们今天可能还体会不到其中的重要的意义，但是，这更说明，关于“行政法规”制定方面的一个更为民主的时代，也许已经悄然来临。

　　而社会、企业、专家、民众的广泛参与以及对《物业管理条例(草案)》所倾注的热情、也是空前的，人们所提出的真知灼见，既是对民主立法的积极肯定，也表明民众的参与意识、参政能力的空前提高。

　　以往的行政性立法，往往带有过多的部门利益色彩，经常遭到全社会的广泛质疑。

　　作为股市投资者，我们可能感觉最深。有些“立法”，从条例上，是强化部门权力和部门利益，是立法“自肥”，损害的是公共权益。

　　而立法时，更是把落后的、不符合市场经济发展的内容规定进去，妨碍了市场经济发展和政府职能转变。

　　造成这个问题的主要原因是部门“自我授权”所带来的一些问题。

　　而今年所实行的“行政立法”的特点之一，就是要避开“立法主体”与“执法主体”的“归一”。这是一个非常重要的转变。

　　当然，现在的大多数“立法”，仍是靠政府及部门起草，在一定范围征求意见。比如大家关心的《证券法(修改草案)》、《投资基金法》等等。所以，《物业管理条例(草案)》程式的出现，就更为鼓舞人心。对此，相当高层的专家也说，如果不是今年年初的股市大辩论，政府一定不会意识到“征求民意”的重要；而人民群众才是真正的英雄，我们自己往往是非常“愚蠢”的。

　　［“溺水三千”与“一瓢之饮”］

　　建国53年，改革开放也已经25年了，但我国一直没有“民法法典”，所以，行政法规在多，也很少起作用，这就是法规法条如滔滔东江之水、而民众处“枯鱼之肆”、“投诉无门”的根本原因所在。

　　本周，我国首部“民法典”亮相，引起举世瞩目，《民法(草案)》共有九编、1209条，并将提请全国人大审议。

　　听到这个消息，北京金德律师事务所主任徐钢律师高兴地说：“作为律师，我们希望民法典能早日出台，那将是二十一世纪中外法制史上的一座里程碑。即使存在瑕疵，有总比没有强，我们可以在今后的实践中不断加以调整。”

　　对此，全国人大常委会法制工作委员会主任顾昂然在向常委会组成人员汇报草案基本情况时，对这部法律草案的重要意义也进行了说明。他开宗明义地指出：“民法是国家的基本法律。民法规范平等主体之间的财产关系和人身关系，是社会生活的基本准则。”

　　他介绍说，全国人大常委会法制工作委员会在现有民事法律和《物权法(草案)》的基础上，起草了这部《民法(草案)》，以期进一步完善中国的民事法律制度，保护自然人、法人的民事权益，规范民事关系，促进社会主义现代化建设事业的发展。

　　他说：由于民法涉及面广、内容复杂，在改革开放初期，制定完整的民法典条件还不成熟，为了加快民事立法，先将那些急需的、比较成熟的部分，制定为单行法律。随着中国经济社会的发展和加入世贸组织的要求，有必要进一步完善民事法律制度，抓紧编纂《民法典》。

　　这次提请审议的“民法草案”分九编一千二百零九条，包括总则、物权法、合同法、人格权法、婚姻法、收养法、继承法、侵权责任法、涉外民事关系的法律适用法。

　　与此相对应，在草案第2编物权法中，除了规定保护国家所有权、集体所有权之外，对私人所有权也作出6条规定。包括“国家保护私人的储蓄，国家保护私人投资以及因投资获得的收益”；“国家保护私人财产的继承权以及其他合法权益”；“私营企业的不动产或者动产，具备法人条件的，属于该法人所有；不具备法人条件的，依照法律或者章程规定享有所有权”等。同时，民法草案还增加规定了隐私权，该项草案规定：自然人享有隐私权。隐私的范围包括私人信息、私人活动和私人空间。禁止以窥视、窃听、刺探、披露等方式侵害他人隐私。

　　草案还首次规定“自然人、法人享有信用权”。“自然人、法人有权查阅、抄录或者复制征信机构涉及自身的信用资料，有权要求修改、更正与事实不符的信用资料。”

　　［市场需要相对集中行政管理权］

　　今年8月，国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省级人民政府在本行政区内自主决定在哪些城市、哪些领域实施相对集中行政处罚权改革。

　　相对集中行政处罚权制度，是行政处罚法确立的一项重要法律制度。其核心内容是将多家执法机关的全部或部分处罚权交给一家执法队伍。国务院对推行这一重要法律制度高度重视，因为这项制度涉及若干行政执法部门行政处罚权的调整。国务院六年前曾根据省、自治区、直辖市政府的意见，决定在部分地方进行试点。

　　管理部门，以前多被市场称为“联合部队”，存在多个部门、多支执法队伍、多种执法标准、多种行业管制、人数多、素质参差不齐，不仅造成“执法”的利益化倾向严重，而且，突击式“执法”、运动式“整顿”，搞得市场非常狼狈，而市场秩序却无明显改善。

　　目前，国家正在对有关行政管理权进行了重新归类和配置，形成新的行政执法体制，初步实现了一些大的行业的管理权、审批权、监督权、处罚权的适当合并，行业的管理水平，明显增强。

　　行政处罚权相对集中，将使管理步入新的轨道。深层次上的部门利益凌驾整体利益之上的问题，也可望获得解决。

　　例如，银行监管体制的变革话题一直备受业界的关注，我国目前实行的是由中国人民银行、中国证监会及中国保监会分别对银行业、证券业和保险业进行监管的分业监管模式。而央行则兼具监管银行和制定货币政策的双重任务。但从目前的进程来看，前景似乎已经比较明晰：即，将央行的业务进行分拆，成立单独的银行监管委员会，已经是大势所趋。

　　日前，有报道指出，前任中国证监会主席、现全国人大财经委员周道迥透露，在强化金融证券市场监管的大背景下，银监会的建立已被提上有关部门的议事日程。至于未来的银监会将会直接隶属于国务院的领导，还是保留在央行的内部，则仍不清楚，但无关紧要。

　　我们认为，如果独立的银行监管部门直接隶属于国务院，那么，中国人民银行将专司货币政策的制定和实施，并对全国人民代表大会负责。如果按照这种框架设置，对《中国人民银行法》的修改也将可能被提上日程。

　　混业经营会是未来的发展方向，但随之而来的更大的风险，以及是否会成立基于证监会、保监会以及银监会之上的“统合监管”部门，这是今后我们进行政策研究、同时对于“执法”与“市场管制”方面的一个相当重要的研究课题。

　　［行政“审批制度”的大改革］

　　此外，国务院也曾经于今年11月曾经发文，并且做出决定，宣布一共取消了总计789项行政审批项目。

　　这些项目，一共涉及了国务院56个部门和单位。平均每个部门为14个。取消这789项行政审批项目，总体的考虑，也是为了减少了政府对经济事务的干预，让市场发挥更大的作用。

　　作为政府调控社会经济重要杠杆的行政审批权，由于长期保持着计划经济体制下形成的运转形态，在市场经济下表现出严重的弊端：政府机构职能错位，办事效率低下，吃拿卡要屡禁不止。

　　现实是，这些传统行政体制下的审批权已经成为许多政府职能部门的权力寻租的“魔戒”，造成国家权力部门化，部门权力个人化，败坏了社会风气，阻碍了市场经济的发展。

　　行政审批制度改革，无疑是一场政府部门的“自我革命”。从“审批式管理”走向“服务式管理”，并不是一朝一夕的事，要把这项改革搞彻底，不仅在于看其能够削减多少项审批事项，更在于按市场经济的要求用好保留的审批项目；不仅要强化公开、竞争机制，建立规范化的审批制度，还要进行一场观念上的革命：政府不是全能政府，而是一个“有限政府”。

　　与此对应的是，本周，中国证监会第一批取消的32项行政审批项目的消息正式公布于众，远远高于国务院各部门的平均值。

　　说白了，这是股市管理层落实规范化、市场化、国际化、开放市场、加快市场化步伐的又一重大举措。同时，功劳也是由于党中央的英明决策，是党的方针与政策的重要成果。目前，落实的只是此前报经国务院的部分取消项目。

　　我们相信，随着管理层开始着手第二批取消行政审批项目的清理工作，可以预计，明年的证券市场将在发展、开放与创新上有更大突破。

　　今后，随着我国证券市场发展日趋成熟，市场环境逐步改善，简化环节复杂的审核事项，取消有碍市场竞争的或已无存在必要的、过渡性的临时措施，有利于提高办事效率，充分发挥市场机制的作用，有利于建立与社会主义市场经济体制相适应的证券市场审批制度。

　　相应地，取消多项行政审批的结果，是企业之间，可供操作的空间增大了，但竞争也随之加剧。

　　如在我们证券市场，综合类券商及比照综合类管理的券商均可从事股票承销、自营、证券投资咨询等业务，这对一些刚增资扩股但业务资格尚未齐备的中型券商来说无疑是一大利好。但随着享受同等待遇的券商增多，市场竞争显然更为激烈，能否最终胜出主要取决于券商的市场开拓能力、销售能力、业务成长能力等更为市场化的因素。

　　从更大的政策层面上分析，管理层第一批取消的行政审批的这32个项目，更大的意义还在于，政府的思路正在为适应市场发展的需要而发生积极转变，即从“做政策上允许做的事情”到“除非政策禁止，市场都可以做”的最终目标。

　　这意味着，今后我国的股票市场，将更加充满活力，市场创新有望得到较大发展空间。而这也正是“行政审批制度改革、打造有限政府”的最终目标之一。

　　［什么是《行政许可法》？］

　　另外一个非常重要的有关变革，是发生在今年8月23日，由国务院起草的《行政许可法(草案)》已经提请全国人大审议。

　　对于这部法律，有相当多的投资者同，可能到了目前仍然还不清楚。

　　事实上，这部法律，对于“婆婆”极多、“叠床架屋”的中国的股市，特别重要!

　　《行政许可法(草案)》的原则是：“凡是通过市场机制能够解决的问题，应该通过市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过规范、公正的中介机构能够解决的问题，应通过中介机构自律去解决；即使是市场机制、中介机构自律解决不了，需要政府加以管理的问题，也应考虑通过事后监督去解决。”

　　这个精神，我们相信每一位投资者，都应该不陌生。

　　因为，此前此后，中国证监会主席周小川同志、副主席高西庆同志，都不止一次地强调过、表述过、传达过这方面的改革精神。其中最有名的话就是：市场能做的，就要交给市场去做，“同时少做力不能及的工作”。

　　关于此次立法的直接动因，其实正是由于目前中国行政许可过多、过滥；行政许可环节过多，时限过长，有些行政机关把行政许可作为“权力寻租”手段，助长了腐败现象的蔓延。

　　特别是中国加入WTO之扣，按照世贸组织协定和中国的对外承诺，行政许可应当以透明规范的方式实施，行政许可条件和程序对贸易的限制，不能超过必要限度。

　　《行政许可法(草案)》被提请人大审议，标志着中国在“依法行政”方面，迈出了新的一步，最重要的一步。

　　所以，《行政许可法(草案)》将是迄今为止，不但对股市，也是对老百姓影响最为广泛、最为深刻的法律之一，它的出台将会从“体制”上、法律上“改变与修正”政府、机关、内部与市场、百姓、外部的各种关系。

　　事实上，这部《行政许可法(草案)》涉及到的最深刻的问题，是政府对于“经济”的干预和管制。

　　所以，制定好这部《行政许可法(草案)》，对于巩固行政审批制度改革成果，履行中国加入世界贸易组织的承诺，特别是对于深入开展廉政建设，从源头上预防和治理腐败，有着不可低估的重要意义。

　　［完善“执法”及“管制”］

　　12月20日下午，证监会曾经召开机关和在京单位处以上领导干部大会，交流学习“十六大”的学习体会。会上，周小川同志做了重要讲话。

　　周小川指出，党的十六大召开以来，证监会党委按照党中央和中央金融工委的统一部署和要求，把学习、宣传、贯彻党的十六大精神作为当前的首要政治任务和中心工作来抓，认真组织学习十六大报告，围绕主题，抓住重点，结合实际，认真领会、贯彻十六大精神。

　　周小川说：各级党委把学习领会十六大的精神实质与推动资本市场的改革开放和稳定发展、做好证券监管工作的实际结合起来，认真加以落实。总体来看，前一阶段的学习组织是得力的，效果是明显的。

　　周小川结合资本市场发展和证券监管工作的实际，畅谈了证监会党委学习“三个代表”重要思想的体会。他指出，“三个代表”重要思想是十六大报告的灵魂。贯彻“三个代表”重要思想，关键在坚持“与时俱进”，核心在坚持“党的先进性”，本质在坚持“执政为民”。证券市场有利于资源优化配置，通过资本资源的优化配置，促进改革开放和国民经济的持续、健康、快速发展，有利于推动生产力的进一步发展，促进全面建设小康社会目标的实现。通过证券市场可以推动企业不断完善公司治理结构、提高经营管理水平，有利于给投资者创造良好的投资机会和环境，切实保护投资者的权益，体现最广大人民的根本利益。证券市场代表先进文化的前进方向，体现在倡导“股权文化”和“诚信文化”，有利于先进文化的建设。通过学习十六大报告，进一步加深了对“三个代表”重要思想的理解和认识，坚定了在证券监管工作中贯彻“三个代表”重要思想的信心和自觉性。

　　在谈到自己学习十六大报告的体会时，周小川指出，十六大报告中有不少非常重要的内容对证券监管工作有直接的指导作用。一是推动资本市场的改革开放和稳定发展；二是要正确处理虚拟经济和实体经济的关系；三是必须把发展作为党执政兴国的第一要务；四是在收入分配上提出“一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入，都应该得到保护”、“完善保护私人财产的法律制度”、“确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则”；五是规范公司制改革，完善公司法人治理结构；六是明确了深化国有资产管理体制改革，建立中央和地方分别代表国家履行出资人职责，管资产、管人、管事相结合的管理体制；七是发挥风险投资的作用，形成促进科技创新和创业的资本运作和人才汇集机制；八是关于资本市场的对外开放，一方面是资本市场服务业的对外开放，另一方面是资本流动方面的对外开放。

　　深入学习和领会这些论述的深刻含义，必将推动资本市场的健康发展，指导我们进一步做好证券监管工作。