王连洲谈《证券投资基金法(草案)》从统一立法到分别立法的幕后原因

　　王连洲：全国人大财经委研究室原负责人，全国人大证券投资基金立法知名学者，全国人大财经委投资基金法起草工作组原组长。

　　见习记者 顾万江 北京报道

　　《21世纪》：您能否回忆一下由投资基金法到证券投资基金法这一转变的过程，其原因是什么？

　　王连洲：1999年3月30日《投资基金法》起草小组在人民大会堂成立，4月起草工作开始。当年11月份，在深圳开了第一次国际研讨会，美国、英国、澳大利亚、港澳等基金界人士参加，该法案调整的范围包括产业投资基金、创业投资基金，证券投资基金在内的所有投资基金。三年来统一立法的思路一直占主导地位，当然坚持统一立法的理由在当时也很多。诸如不统一立法，有可能增加分别立法的成本。

　　但有一种观点始终认为，产业投资基金与证券投资基金在融资方式、运作机制、投资对象、监管要求以及政府干预程度等都不相同，不能统一立法。有的专家说，证券投资基金和创业投资基金除了在保护投资者合法权益这一点上是共同的以外，其他方面没有什么共同点。而起草工作组很多人倾向统一立法。两种意见似乎磨合了很长时间，最终难以形成共识。

　　统五立法的思路在实施中也有改变，曾经是以不同投资对象分为产业投资基金、创业投资基金、证券投资基金分别进行规范，后来因这种分类规范在立法技术上难以避免重复和交叉，不少人对此也提出了意见。后来接受梁定邦先生的建议，为了继续推进统一立法的进程，遂改以资金募集方式的不同进行规范。募集资金的方式不是公募就是私募，可一网打尽，这也可以起到统一立法的目的。鉴于业投资基金、产业投基金只能采取私募的方式，故规范了私募基金就等于规范了产业(创业)投资基金的基本行为问题。另外，对公募基金即证券投资基金进行较为具体的规定。后来沿着这个立法思路进行了很长时间的反复论证和修改。

　　然而，对这个立法思路，有关方面从和自部门的利益责任出发，也有不同的主张和建议。有的认为只规定“向特定对象募集的基金”而没有明确规定产业(创业)投资基金的设立、投资运作以及监管等问题，仍然解决不了自己认为需要急需解决的问题。也有的坚持认为向特定对象募集的基金，还是不放在其中好，因为部分资金究竟归谁管理不太好明确。基于产业、创业投资基金没有初中经验以及事前没有形成共识的草案稿，即使进入了首次审议程序，也有可能被搁置的考虑，为了加速立法进程，提高审议通过的系数，于是采取了求同存异、删繁就简、趋易避难的思路，这就是草案窄立法范围的原因和大体过程。

　　基金市场同样充满风险

　　《21世纪》：证妆投资基金法对基金管理公司会带来什么样的影响？

　　王连洲：证券投资基金法草案关于基金管理公司目前的功能定位，本人的理解应当是“受人之托，代人理财”的机构，因为目前运作的都是信托制基金。法案规定了基金管理公司的成立条件，以及基金管理公司的业务范围，给予了基金管理公司更大的运作空间。草案扩大了设立基金管理机构的主体范围，放宽了基金托管人的门槛，除了国有商业银行可以担当基金托管人，其他被认可的银行也可以担当。证券投资基金管理公司业务也有所拓展，如可以进行基金的销售业务，可以进行资产的委托管理等。当然如何具体实施。还需要有配套实施细则。

　　《21世纪》：您认为如果证券投资基金法实施后，会对基金投资人产生什么样的影响？

　　王连洲：首先是为基金发展提供了法律支撑和保障，基金需要依法规范运作，对保护基金投资人的合法权益作出制度上的安排，有利于增强投资人的信心。基金管理人或托管人如果违法违规损害基金资产，给基金持有人造成损失，基金持有人有了诉讼的法律依据，有助于优化基金的治理结构、降低和防范基金管理机构和托管机构的违法风险和道德风险，使之更好地为基金投资人服务。

　　当然，需要明确是的，再好的法律不能保证每个投资者只赢不亏。基金市场同样充满风险，法律只是提供一个共同遵守的“游戏规则”。法律也难以保证不出现违法违规操作，更难以避免道德风险的存在。法律具有规范作用，也具有威慑力，但在应当由道德发挥作用的方面往往显得软弱无力。把服务对象、投资人的利益放在首位，需要教育、制度、法律全方位的制度安排。

　　《21世纪》：这段时间基金扩容很快，这和期待中的证券投资基金法有什么联系？

　　王连洲：基金最近扩容很快，我想这是超常规发展机构投资者政策的体现，也是监管层面这思路的一个调整。原来没有放开，2000-2001年，除了改制的基金，没有行新基金。不少专家、学者、业内人士都提出，基金业扫展应当市场化。基金最近的发展情况，跟法律没有必然联系。基金能不能被认可，能不能发展很快取决于整个宏观经济环境，取决于整个金融证券市场发展水平。股票市场不景气，主要投资于股票市场的基金很难指望发展加快。证券投资基金特点主要是集腋成裘，集合投资，分散风险，专业运作，收益稳定，东方不亮西方亮，能够取得投资的规模效应。