受理民事侵权赔偿案件以证券监管机构作出生效处罚决定为前提

　　安明静 邓妍

　　当《财经时报》记者以一个有冤无处申的银广夏股票投资者身份致电中国证监会稽查局执行处时，电话那头传来了那位先生的声音：“这是高院的《通知》有问题。”

　　“银广夏公告都说自己造假了，为什么证监会还没有给它行政处罚？让我们这些损失巨大的股民还得等到什么时候？”

　　“银广夏造假行为严重，触犯了刑法，我们已经将银广夏案件全部移交给了公安局。公安机关要对它进行刑事审判。因此我们不可能再提出行政处罚了。我们的职责是对证券市场监管，所以，高院把我们的行政处罚作为法院受理的前置条件明显不合理。”

　　难踢的“皮球”踢给了证监会

　　最高人民法院(以下简称高法)1月15日发布了《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》(以下简称《通知》)。《通知》指出，已被证券监管机构处罚的上市公司或证券公司，股民因其虚假信息披露受到损失而向其提出索赔要求的民事诉讼，从即日起可以被法院受理，此前关于此类案件“暂不受理”的规定宣告作废。与此同时，高法对受理此类案件作出了四个限制：只对已被证券监管部门作出生效处罚决定的案件进行受理；只受理在信息披露中进行虚假陈述的民事索赔案件；不接受集团诉讼；只有直辖市、省会市、计划单列市和经济特区中级人民法院可以受理此类案件。

　　最高检察院一位不愿透露姓名的人士认为，《通知》以证券监管机构作出生效处罚决定为受理虚假陈述民事赔偿案件的前提，其实是将证券民事赔偿这个难踢的“皮球”又踢给了证监会。

　　这位人士指出，2001年银广夏造假被媒体披露后，证监会便以极快的速度对其进行了调查。随后，证监会副主席高西庆与首席顾问梁定邦都不止一次地呼吁在证券市场中引入民事赔偿机制。但高法在2001年9月仍向各下级法院秘密下发暂不受理此类案件的通知。该通知经媒体曝光后，引起社会对高法的不满并由此引发了广泛地讨论。一个月前，高西庆在清华大学的讲演中又一次宣称，民事赔偿机制的启动，对上市公司及证券公司管理层、律师事务所和会计师事务所等中介机构的证券违法行为将具有强大的震慑作用和明显的阻遏效果，有利于证券市场的发展和投资者合法权益的保护。据知情人士透露，高法有人认为证监会领导的多番表态对他们造成了很大的压力。

　　根据高法《通知》规定的受理条件，中伦金通律师事务所初步统计出16家上市公司，分别是：大庆联谊、中集集团、ST同达、华立控股、西安饮食、嘉宝实业、西藏圣地、山东海龙、ST天颐、PT东海A、ST张家界、圣方科技、PT郑百文、ST九州、渤海集团、金路集团。上述16家证券公司在2000年3月31日-2001年11月19日期间，曾因虚假信息披露受到中国证监会的处罚。

　　造假大王银广夏此次未被列入“黑名单”，是因为不符合高法《通知》精神的第二条规定——证监会或证监会派出机构没有对他们进行行政处罚。

　　高法的《通知》是否有问题？银广夏之类的造假大户是否不会再受到股民的民事赔偿起诉？当记者征询高法负责起草《通知》的部门以及新闻处时，得到的回答无一例外，均是“无法回答”。

　　高法不愿“剃那些难剃的头”

　　中国社科院法学所商法经济法室副主任刘俊海对《财经时报》记者说，“有的投资者或者业界人士可能会产生一种看法，高法不愿意‘剃那些难剃的头’。凡是被证监会‘剃了一半的头’或者剃得已经差不多了，那么高法再拿过剃刀来弄一弄。如果证监会也觉得难剃的头，最好就不碰它。”

　　刘俊海表示，“剃头”之说实际上只是一种考虑，高法另外的一种考虑来自法院的审理难度。他分析说，如果证监会没有对众多的民事赔偿案件一一立案，那么高法会担心法院系统受理的案件太多，法院的人力、物力难以应付，加之调查需要很长时间，法院会感到很麻烦，很不合算。而如果将证监会已经处罚决定作为民事诉讼事实依据，法院可以从中省很大的力气。

　　“从另一个方面看，以证监会处罚决定作为前置程序反映出法官的业务水平陈旧。”刘俊海说，“追究民事责任以追究行，政责任为前提，这是荒唐的。”

　　据刘分析，违法行为人侵害了投资者的民事权利，但并不一定就违反了国家行政法律规范，不一定对国家承担行政法律责任。如果只有受到行政处罚民事侵权纠纷才能立案，那么很多侵害民事权利而没有违反行政规范的案件就得不到受理；如果证监会由于其编制、人员、财力、调查手段的限制，而不能及时对大量的违反公司和证券法律规范的行为人进行及时调查，并作出及时处罚的话，那么投资者就迟迟不能到法院进行起诉。经过二三年时间，违法者早就把自己的资金转移到国外去了。即使法院之后立案了，将来投资者也很有可能拿不到充分的赔偿。

　　刘俊海还担心，如果证券市场个别监管人员因为受贿或者违法者运用各种手段，有可能会使得证监会的处罚迟迟做不下去，在这种情况下，投资者也没有起诉的希望。“从这些方面分析，这个前置程序显然不妥。”

　　高法应该拓宽受案范围

　　让刘俊海担心的还不完全是前置程序问题。高法明确表示目前受理的仅仅是证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件，这让和刘一样的大多数法律界人士感到忧虑。

　　对于虚假陈述民事赔偿案件，高法阐述为“证券市场上证券信息披露违反《中华人民共和国证券法》规定的信息披露义务，在提交或公布的信息披露文件中作出违背事实真相的陈述或记载，侵犯了投资者合法权益而发生的民事侵权索赔案件。”

　　瑛明律师事务所律师罗文志向记者介绍，《中华人民共和国证券法》中有5种违法行为，分别为虚假陈述、内幕交易、操纵市场、欺诈客户和擅自发行。2001年9月21日，高法对内幕交易、欺诈客户和操纵市场等作了暂不受理的通知，现在虽然对虚假陈述解禁，但对于内幕交易和操纵市场等其他违法行为的受理依然是一片空白。

　　高法有关人士就解释为何只受理虚假陈述引发的民事赔偿案件时表示，主要是因为现在中国的证券市场还不成熟，所以只能先受理虚假陈述一类案件。其他的案件如果现在受理有可能会影响证券市场的稳定。

　　刘俊海对此持反对意见。他认为，以证券市场或者法官条件不成熟为由，理由并不充分，而且违法行为人容易有机可乘。

　　刘俊海分析说，无论是高法的批复也好，立法也好，都会对市场起到一个发出信号的作用，而信号怎样被市场的主体解释、翻译，是很关键的问题。目前高法在受案范围上仅仅针对虚假陈述只能说是一大遗憾，下一步高法应该拓宽受案范围。

　　期待出台实体性规定

　　身为清华大学法学院院长和商法研究中心主任，王保树对于15日高法受理证券市场民事侵权纠纷案件的通知备加关注。

　　王保树认为，高法开始受理民事赔偿案件较2001年的暂不受理来说是一个很大的突破。这个突破预示着证券市场上的侵权行为、损害投资者的利益行为，将会通过司法的途径得到救济。虽然受理范围没有全部放开，但仍然具有很大意义。

　　“证券市场的监督光靠证监会是不够的，如果民事赔偿的机制启动起来，就动员了6000多万的投资者，他们都会瞪大眼睛来监督这个市场，这种监督可能比行政监督还要有力度。”

　　王也提出自己的忧虑：“《通知》还不够详细、具体，应该进一步详细化，具体化。这样法院操作过程上更方便。我个人认为应该通过立法的完善，通过司法解释使虚假陈述、内幕交易、操纵市场等违法行为造成的对中小投资者损害的赔偿都能得到实现。”

　　王保树指出，相当一部分法官目前只习惯处理一般的债权债务关系，而不习惯处理在公司运作和证券法实施当中产生的案件。

　　王对法官的评价，刘俊海采用了另外一种表述。他说，过去民庭法官习惯审理的都是“离婚继承宅基地，打破脑袋赔药费”一类的案件，而商事法律案件仅靠以前的法律积累明显不够，法院的法官对证券法、公司法还需要进一步加深理解。

　　刘俊海期盼着高法能出台一个对于证券纠纷案件审理的实体性规定。他认为，投资者，即原告请求损害赔偿的构成要件，还有损失的计算方法都应该在实体性规定中予以明确，可操作性的实体法律规范现在需要完善。他同时表示，高法应该采取积极务实的态度，不应该把自己的工作目标定在和证监会相同的水准上，高法既要强调和证监会的分工配合，同时也要突出自己的工作风格。

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