侯外林

　　1997年中央金融工作会议以来，我国逐步建立了全国统一集中的证券监管体制，初步形成了以《公司法》和《证券法》为核心，以行政法规为补充，以部门规章为主体的证券期货法律法规体系；完善了三级稽查体系，加大了监管执法的力度，规范了证券市场行为，较好地保护了广大投资者利益。但是，我们也必须清醒地看到，由于我国证券市场发展毕竟只有10年多一点的时间，市场本身的发育水平、法律法规本身完善及相关的规章制度健全均需要一个过程；监管手段不足，执法权限不够，监管力量和水平也有待充实和提高；再加上整个经济体制正处于转轨阶段，证券业的理念创新、制度创新和技术创新层出不穷等原因，我国的证券监管工作还有许多需要加强和改进的地方，下面就有关问题谈点粗浅的认识。

　　一、遵循市场化原则，适时转变和更新监管理念

　　证券监管部门要在坚持“法制、监管、自律、规范”八字方针的基础上，鼓励和强化市场机制的作用，尽可能用市场手段解决市场失灵的问题；要适应加入WTO的新形势，努力学习和掌握WTO规则体系和国际证券监管惯例，完善适应国际化的监管制度，提高按国际通行证券监管规则办事的能力，初步淡化我国证券市场的“中国特色”；要创造条件，逐步取消各种有可能降低资本流动性和运作效率的人为制度性障碍；要正确区分证券监管职责与所有者督导职责，既不能“越俎代疱”，干预过多，也不可拔苗助长，放松管制，当好“裁判”，兼任“教练”，搞好服务。同时，要尽可能让市场原则和国际惯例来评判市场，使监管工作更好地适应证券市场发展需要。

　　借鉴成熟资本市场的经验，只要监管对象依法经营，守规运作，监管部门一般不要去干预，也不需要过多考虑监管对象是盈利还是亏损。若上市公司连续三年半亏损让它退市就是了。对资不抵债的证券经营机构也要建立退出机制。今后证券监管部门要逐步把保护投资者利益特别是中小投资者利益作为监管工作的首要任务和目标。与这一目标相适应，今后对上市公司进行日常监管的主要任务是完善信息披露法规，强制上市公司及时、准确、真实、全面地披露信息，让投资者自己作出判断。同时，要制定上市公司治理的基本准则，规范股东大会、董事会、监事会的运作，推动上市公司完善治理结构，确保投资者特别是中小投资者利益不受损害。对证券经营机构进行日常监管要把主要精力从名目繁多、程序复杂的行政审批上转移到完善监管制度，加强从业人员特别是高管人员的管理，强化投资者教育，引导和督促证券经营机构完善法人治理结构、健全内控制度，监控、防范和化解证券机构风险上来。此外，无论是对上市公司、证券经营机构的监管也好，或者是其他监管对象的监管也好，都要下大力气抓好各种违法违规行为的事后查处工作。要重视群众投诉举报工作，配强配足稽查干部，切实加大稽查办案的力度，严厉查处各种证券违法违规行为，以保护投资者利益，维护监管权威。

　　二、适应工作需要，逐步完善监管体系

　　现行的集中统一的证券期货监管体系确立后，地方政府和其他部门不再履行对证券期货市场的监管职责，由中国证监会及其派出机构负责对全国证券期货市场实施集中统一监管。同时，与中国人民银行实行四级监管构架、分支机构遍布全国不同，现行证券期货监管体系实行的是中国证监会、派出机构两级监管构架，派出机构作为一线监管部门，在中国证监会领导下，负责本辖区证券期货监管工作。实践证明，现行监管体系有利于克服地方保护主义和行政干预，有利于国家证券期货政策法规顺利贯彻实施，监管力度加大了，市场运作更加规范，市场功能得到了更好的发挥。但从近三年来的监管实践来看，现行监管体系仍存在一些不容忽视的问题，面临着一些亟待解决的矛盾。一是监管力量不足，难以做到有效监管。美国有证券监管人员4500多人，其中美国证券与交易委员会(SEC)总部有1950人，各大区派出机构1103人，州政府监管部门约1000人；英国金融服务局(FSA)有2099人；日本有证券监管人员2100人，其中日本金融监督厅(FSA)总部有760人，各地派出机构1344人。而我国证券监管系统只有1400多人，其中中国证监会总部360人，各派出机构只有1100多人。不但证监会总部监管力量明显偏少，一些设在经济相对发达、证券市场比较活跃省份的大区证管办多的也只有60人左右，少的只有40来人。与其辖区内数量众多、分布零散且相距遥远的监管对象相比，监管力量也相对不足。二是一些设在证券市场比较活跃省份的大区证管办，对辖区内一些边远地区的监管工作难以到位。以广州证管办辖区的汕头市为例，该市作为经济特区，证券市场较为发达：有3家上市公司，30多家证券营业部，20多万股民，证券市场规模与厦门、宁波等经济特区或计划单列市相当，但该市离广州证管办所在地500多公里，监管工作的难度很大，对突发事件的快速应对能力也受到很大的限制，等等。

　　为了解决监管工作中面临的上述问题，确保监管工作到位，一是要尽快充实监管力量。二是有必要在一些证券市场较发达，监管任务较重省份的大区证管办辖内的若干中心城市设立若干直属监管处，每个直属监管处可配备5-8人，其编制列入有关大区证管办的总编制，经费列入有关大区证管办的经费预算。初步考虑，直属监管处有如下职责：一是对所在地区的上市公司、证券期货经营机构及其它中介机构实施近距离监督，及时发现问题并在证管办的领导下参与对有关问题的查处；二是按照证管办的要求，协助有关地方政府处理证券期货市场风险和突发事件；三是对有关地区非法证券期货经营机构的非法经营活动进行调查，并按证管办的要求协调地方政府有关部门实施打击；四是受理有关地区的投资者及社会有关方面对证券市场违法违规行为的投诉举报，负责调解有关地区发生的一般性的证券期货纠纷；五是做好证券期货政策、法规宣传普及工作；六是收集有关地区证券期货信息，了解监管对象、投资者、地方政府及有关部门对证券期货市场的意见和建议。

　　在部分省份的大区证管办设置直属监管处后，不仅有效地延长了监管手臂、将离中心城市较远而证券市场又相对发达的地区纳入有关大区证管办的有效监管范围，而且贯彻了集中统一的证券监管原则，可以有效地避免地方政府的行政干预。通过设立直属监管处，监管部门与地方政府及有关的部门的交流与沟通将会得到加强，使地方政府和有关部门能更全面、准确地了解证券期货市场运作的基本情况和有关政策法规，并建立相互间稳定的信息沟通机制和协调配合的工作机制，从而最大限度地消除“证券监管部门管不了，地方政府管不着”的现象。通过设立直属监管处，还可以加强现场监管，发挥直属监管处对辖区内监管对象的情况比较熟悉的优势，对有关地区发生的风险突发事件，及时采取应对措施，同时，便于上下沟通、协调，配合中国证监会、证管办以及地方政府做好有关风险的处置工作。

　　三、要完善《证券法》等法规、尽快充实监管权限

　　近几年来，我国颁布并实施了《证券法》，初步明确了证券监管部门的执法权限和手段。同时，建立了全国集中统一的证券监管体制，完善了三级稽查体系，组建了大区稽查局，充实了稽查力量，确定了稽查执法的原则、程序及有关违法违规行为的认定标准，查处了数以百计的违法违规案件，处理了数以万计的来信来访，逐步规范了执法行为，加大了执法力度。但是，我国的证券执法稽查工作仍存在执法权限不够，执法手段有限等问题。证券执法主要限于行政处罚。在尚未涉及刑事侦察时，缺乏必要的稽查手段，严重影响了查处违法违行为的力度。从现有的证券法律法规看，“主体法”比较系统，而“程序法”相对薄弱。如调查中申请司法机关财产保全、行政处罚告知的送达等程序都不够完善，制约了执法的效率。不解决好这些问题，加大监管和执法力度的要求，势必难以落到实处。为此，必须完善《证券法》相关法律法规，赋予证券监管部门准司法权，如调查涉案有关机构或个人的银行存款帐户；直接冻结有关机构或个人为从事证券交易所开设的证券期货交易帐户；必要时强制传唤涉案人员，当事人有意躲避即为违法；进入违法行为发生场所调查取证，必要时可申请搜查令等权限。考虑到修改、完善有关法律需要一个比较漫长的过程，不可能一蹴而就，建议先增设一个由公安部门与证券监管部门共同管理的证券犯罪稽查部门，借助公安部门的侦察手段弥补证券监管部门的稽查手段。

　　四、大力推行高新技术，不断创新监管手段

　　现代科技尤其是互联网的发展给证券市场带来了巨大的冲击，也给证券监管的理念、技术和内容带来了深刻的变革。证券市场逐步开放以后，我们对这种冲击和变革将会感受得更为深刻。信息技术的广泛应用，有利于降低交易成本，提高市场运行效率，但也大大增加了市场的技术风险。证券监管的正确做法是，鼓励发行者、投资者和其他市场参与者采用新技术，而不是对此持消极态度。同时，监管部门也应当努力改善技术装备，提高技术水平，以提高监管效率。可以考虑建立全国统一的证券市场信息资源网络和信息发布系统，统一规范证券市场行情及各类信息的信息源，信息统计体系，信息处理过程及信息公布渠道，提高信息质量，方便监管；要进一步发挥中国证监会网站的功能，改进服务，扩大其在证券市场的影响力，可以考虑在网站上设立“执法投诉中心”，使该网站逐步成为沟通证券市场参与各方联系的纽带和保护投资者利益的重要场所；要尽快完善证监系统统一的办公自动化系统(OA)的基础上，抓紧建立一个以高新电脑技术和统计科学为依托，证监会、证券(期货)交易所为主体，地方派出机构、证券公司、期货公司、上市公司等共同参与的电子信息监管系统。该系统可分为三个板块：一是综合信息咨询服务系统。该系统提供证券市场以及上市公司、证券公司、期货公司等被监管对象的基础数据和有关监管信息，如在该系统中建立被监管公司财务信息子系统、高管人员档案子系统，被监管对象的违规记录子系统等。该系统不仅要提供基础数据，更要实现电子化的数据统计的管理，包括数据的采集、汇总、整理和分析功能，并实现监管者资源共享，降低监管成本；二是多元预警系统，包括证券市场交易预警系统、证券公司预警系统、上市公司预警系统和期货公司预警系统。交易预警系统是为监控交易所证券交易而设置的，通过设立各股票非正常交易的预警线，实现对非正常交易的实时监控；上市公司、证券公司和期货公司的预警系统是在分析各类公司的风险源的基础上，对各类公司的风险情况进行监测，根据风险的大小设置红灯区、黄灯区和绿灯区的预警线，超过预警线，由计算机发出报警信号，实现证券市场风险实时监测，达到控制风险的目的；三是综合评价系统。该系统设置的基本原理是筛选出能反映被评价对象素质的指标，并根据各项指标在系统中的重要性，通过设置不同的权数，计算出具体数值，反映公司综合素质的一种方法。电子信息监管系统的三个子系统相辅相承，综合信息咨询服务系统提供的信息是多元预警系统和综合评价系统的基础，多元预警系统对被监管对象的风险监测预警和综合评价系统对被监管者整体素质的把握，两者结果可互相参考。建立电子信息监管系统，将电子信息管理、现代统计分析方法和证券监管工作结合起来，实现非现场监管的电子化、网络化，并可将现场监管与非现场监管相有机结合起来，从而达到提高监管效率的目的。

　　五、明确、细化有关各方的职责，形成监管合力

　　首先，在证券监管系统内部，要在逐步完善集中统一的监管体制，充分发挥证监会及其派出机构的主导作用同时，逐步增加证券交易所的监管权限，进一步强化证券交易所的一线监管作用。要创造条件逐步把股票发行的核准制过渡到注册制，加大证券交易所对股票发行的监管职责；要强化交易所对上市公司信息披露的监管；要适当扩大交易所对市场运行与异常波动的实时监控权和调查权；要加强交易所对会员的管理，建立健全交易所对会员公司的常规审查和定期抽查制度，及时预警会员公司风险隐患，督促会员公司防范和化解风险。

　　其次，要尽快理顺证券业协会管理体制，加强自律管理，发挥行业自律组织对监管工作的辅助作用。一是明确规定中国证券业协会与地方证券业协会的关系。按照中国证监会的管理架构，允许地方证券业协会以团体会员的身份加入中国证券业协会，证券公司参加中国证券业协会，证券公司的营业部参加所在地的证券业协会，从而扩大中国证券业协会的覆盖面。二是应要求所有证券经营机构必须加入中国证券业协会和地方证券业协会，所有会员单位必须自觉接受中国证券业协会和当地证券业协会的自律管理。同时，赋予中国证券业协会和地方证券业协会对违反法律、行政法规以及自律性原则的会员进行调查和处罚、对会员之间的纠纷进行调解仲裁、取消违反法律法规和自律性规则的从业人员的从业资格等权限。此外，要强化协会在维护市场公平竞争方面的作用，明确协会有权对破坏市场公平竞争秩序的会员进行处罚(包括警告、通报批评、责令改正、取消当事人或负责人从业资格)。三是要规定协会可通过制定自律规则(如《会员自律公约》和《证券从业人员守则》等)对会员和从业人员进行自律管理。建议明确规定证券经营机构及其从业人员应定期向协会报送其经营资料和从业情况资料，协会建立会员资料管理档案和从业人员档案，进行注册管理，并对会员的经营行为进行经常性的监督和检查，对违反法律法规、协会章程、自律规则及行业规范的，按照规定进行处罚。

　　再次，要充分发挥会计师事务所、律师事务所、资产评估机构、资信评估机构等专业机构的监督功能。要加强对有关证券从业资格的会计师、律师和评估师的职业道德教育，依法加强对他们的管理，对少数违法违规的事务所和评估机构要坚决惩处，该行政处罚的坚决予以处罚，该吊销执业资格的坚决吊销资格，该追究刑事责任的要坚决追究刑事责任，促使他们履行勤勉与诚信的职责，真正发挥好他们作为“经济警察”的监督作用。

　　第四，要加强与政府及其有关部门如公安、工商、法院、检察院、财政、审计等部门的协调与配合，形成查处证券违法犯罪活动的合力。可以在政府的领导下，成立证券监管部门牵头，公安、工商、法院、检察院、财政、审计等部门参加的证券期货执法联席会议或领导小组，统筹部署，协调打击证券违法违规犯罪活动。

　　六、强化投资者教育，健全公众监管机制

　　开展投资者教育，健全公众监管机制是加强和改进证券市场监管的一项治本措施。国外发达国家的证券监管部门非常重视投资者教育，一般都专门设立投资者教育机构负责实施，取得了很好的成效。中国证监会主席周小川在全国证券期货监管工作会议上强调，把加强投资者教育作为一项重要工作抓紧抓好，对于促进我国证券市场进一步规范发展，意义非常重要，影响非常深远。

　　随着我国证券市场快速发展，市场规模不断扩大，监管任务越来越繁重，需要加强投资者教育，以补充市场监管的不足，降低监管成本，提高监管效率。有必要加强证监会及其派出机构和证券业协会的投资者教育职能。中国证监会及其派出机构和证券业协会都应指定专门的部门和人员从事投资者教育，并制定近期目标和长期战略规划。同时，要加强协调、合作，形成合理的投资者教育分工体系。

　　在强化投资者教育，提高投资者素质的同时，还要抓紧建立健全证券民事诉讼制度，完善公共监督机制。一是要完善我国证券民事诉讼的相关立法，使投资者索赔有法可依。我国的《公司法》、《证券法》、《民法通则》过分偏重对违法违规者进行行政和刑事制裁，忽视了对受害者给予民事赔偿，对保护中小投资者利益存在先天不足，因此，必须抓紧修订完善有关法规。考虑到在一个较短时间内修订、完善《公司法》、《证券法》及《民法通则》的有关条款，难度较大，当前可先由最高人民法院出台有关司法解释，着重解决证券民事赔偿的立法依据、管辖级别、归责原则、诉讼时效、因果关系、举证责任、损失计算、偿付方式等具体问题。二是要尽快建立证券市场投资者权益保护中心，为权益遭受损害的投资者特别是中小投资者提供法律援助，帮助中小投资者通过司法诉讼对各种损害投资者权益的行为予以纠正，并请求民事赔偿。总之，要在抓好投资者教育，提高投资者素质的同时，通过建立健全民事诉讼机制，来充分发挥投资者的监督作用，营造证券市场社会监督的良好氛围，从制度上约束发行主体、中介机构甚至监管机构的行为。

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