本刊记者 凌华薇/文

　　正在查处的每一宗大案都笼罩着神秘气氛，而证券监管的最大挑战在于最终事事都要公开

　　北京金融街的金阳大厦，在拥有六层楼面的中国证监会办公大楼里，稽查局只在三层 占了半壁地盘。正是这个在外界看来多少有些神秘色彩的稽查局，目前以其遍布全国的200多稽查员之人力，守护着中国证券监管的市场执法防线。

　　今年以来，“监管”信号在证券市场走强，证券稽查声威与日俱增，实力也在步步加强。在下辖各地稽查队伍的现有稽查局之外，一个专司查处市场操纵和内幕交易的稽查二局正在筹建中。而公安部经济犯罪局的证券犯罪侦察处也将升级为局级单位，并从东长安街迁至证监会，与稽查局联署办公。

　　2001年，中国证券市场监管大案层出不穷，从庄家吕梁的失踪、亿安科技的内幕、银广夏造假，到东方电子、蓝田股份的命运，无一不是悬念丛生，机关重重，笼罩着神秘气氛。在金阳大厦三层，甚至直接从事案件查处的稽查员们，相互间也不能谈论任何有关案件的情况。

　　证监会一位从事金融稽查多年的高层官员对《财经》说，世界上最难处理的案件就是证券市场的案件，难就难在事事都要公开。从神秘到公开——或许，这就是证券稽查的玄机所在。

　　稽查的运数

　　其实，证券稽查部门的变迁，与中国证券市场的发展进程步步相接。

　　中国证监会在1993年成立时，并无稽查局的建制。至1996年，证监会把只有三四个人的法律部信访处改组为稽查部。1997年东亚金融危机爆发后，在国务院证券委的部署和各部委配合下，成立未几的稽查部派上了用场，查处了不少大案要案。

　　1998年，证监会从副部级升格为部级事业单位，原来向地方政府负责的地方证管办转而向证监会负责，稽查部改为稽查局，编制扩大到33人。此后，证监会每年处理的大案要案逐年增加，如红光实业、东方锅炉、琼民源，令人应接不暇。不过此时证监会的压倒性任务仍然是“发展”，即为国企改制上市服务，稽查的重要性并不那么突出。1999年7月《证券法》正式实施后，中国证监会的权限和办案程序都发生了较大的变化，渐渐从最牵扯精力的审批上市中抽出身来，庞大的上市部也缩减到30多人。1999年9月，证监会股票发行审核委员会成立，80%的成员来自证监会之外。与此同时，监管稽查的重要性日益昭显。1999年以后，证监会建立了垂直管理体制，在九大区(天津、沈阳、上海、济南、武汉、广州、深圳、成都、西安)设立了九个证管办，并招聘了一大批稽查人员，稽查办案人员已达到256人。

　　在监管理念更新的基础上，证监会目前已经明确了“三级监管”体制，亦即交易所和地方证管办负责日常稽查；其他主管部门(如上市公司监管部等)进行专项监管；而一旦涉及警告以上的处分，将由稽查局深入调查得出结论，涉及刑事案件则移送公安部门。在这里，稽查正是证券监管中最为严厉也是最体现其尺度的区域。

　　据不完全统计，自1999年至今，证监会共立案220件，相当于1993年～1998年六年的总和，结案192件，对92个案件作出了行政处罚，有104家机构和270名个人受到了警告、没收非法所得、罚款、暂停资格或撤销从事证券期货资格等各种行政处罚，罚没款总额达14.9亿元。今年以来，有中科创业、亿安科技、博时基金、银广夏、东方电子、蓝田股份等著名上市公司或基金被立案调查，有的还被移送司法机关。与人们的直观感觉相吻合，稽查局以一种量化的形式反映了监管力度的变化。

　　随着理念转变，稽查结果信息披露放宽。据了解，证监会过往对案件查处后，在何时公告的问题上考虑更多的是对于市场的影响。而在今年的执法中，不再过多考虑这方面因素。

　　破解操纵市场案

　　虽然监管在加强，但证券稽查也有其难解之局。这就是中小投资者深恶痛绝的操纵市场案。

　　《财经》在采访中获悉，自1999年后，证监会查处操纵市场的案件寥若晨星。1999年和2000年分别只有两起，今年以来实际结案的更是只有一起，即亿安科技股价操纵案。而为人瞩目的中科创业、银广夏、东方电子等事件中有关市场操纵的调查至今尚没有定论。这确实暴露出稽查体系在这一领域的薄弱和滞后。

　　二级市场案件结案率低下的原因甚多，而来自监管部门内部的看法普遍认为，问题的关键还在于违规成本太低而监管成本太高。根据现行的交易规则，投资者下单必须通过证券营业部在交易所的席位进行交割和清算。因此，一旦某股票涉嫌被操纵，查案人员需要追踪若干个环节：首先要到交易所把原始交易数据记录输出，然后按买、卖和托管数进行清分，确认异常交易在哪个交易席位发生后，再到相应的营业部把交易账户的数据信息调出，一天一天地看过去，最终才能确定哪些股票账户进行了异常交易。

　　然而，由于股票实名制未落实，股价的操纵者——庄家的运作都是通过数量众多的个人账户来进行。由于一个资金账户可以对应成百上千的股票账户，使得查案者很难掌握全部动向。纵使发现了蛛丝马迹，相关账户也很可能“分仓”逃窜。市场人士介绍说，分仓可以分为两种，一是将集中于某个营业部的若干个股票账户分散到全国各地不同的营业部；一是通过交易自买自卖，将某个账户里过多的股票分散到多个账户里,这一切只需要几秒钟。这使稽查工作困难重重。消息人士告诉《财经》，在查处中科创业案件时，公安部门动用了大量警力在150个营业部跟踪操作，最终冻结账户多达600多个，成本之高难以测算。

　　即使在营业部确定了有操纵嫌疑的股票账户，接下来还要确定与之对应的资金账户，而资金账户的清算系统在商业银行。在《证券法》实施前，证监会可以对机构或个人的账户进行调查，但现在稽查人员发现问题变得棘手：1999年7月后实施的《证券法》规定，证券监管部门拥有调查权，但并没有给予证监会到银行查账的权力。在实际稽查中银行也不允许，因为《商业银行法》规定，除相关法律规定，银行账户可接受调查外，储户的信息严格保密。这种冲突在世界上独一无二。在香港，只要有必要，银行会立即将账户清单送至香港证监会。

　　2001年1月，证监会与中国人民银行联合下发了《关于查询从事证券交易当事单位和与被调查事件有关单位在金融机构账户的通知》，最终解决了证监会调查机构资金的问题，但面对大量使用个人账户的庄家而言，仍然一筹莫展。

　　今年八九月份，每半年一次的证监会、人民银行、保监会的联席会议终于取得突破。会议确定，证监会可以向人民银行大区分行申请，经同意后双方须共同进行调查。有了这张通行证，证监会对于大案的取证已不成问题。

　　立案线索

　　证监会立案稽查的线索从何而来？《财经》通过与一些稽查官员和市场人士交谈，获知主要有三个来源：

　　其一，为一线、二线日常监管中移交过来的案件，一般是该部门判断需给予警告以上的处罚案件。比如“三九”案，就是在巡查中发现，并提前公布释放风险的。这类案件程序比较复杂，一般由一线、二线的监管部门写出立案申请报告，并提供违法证据。在送领导之前要由审理处进行审理，判断是否符合立案的条件，然后再层层签字，一直到分管副主席和周小川主席签字，再发到分管部门领导，最后签字的正本留存稽查局，副本留给申请方，然后才开始稽查。

　　其二，为国务院交办的案件。国务院信访办根据自己的渠道收集一些重大案情，往往是一二十个打包处理。这些案件直接由国务院领导批转证监会主席，最后才到稽查局。由于事关重大，一般是马上立案，同时要接受国务院督察处的督办，三个月为限。如果无法在三个月按期完成，稽查局就要提交报告，说明为何无法在限期内完成，以及预计何时结案等。比如麦科特虚构利润案就源自于此，一共花了七个月的时间完成。

　　其三，为举报和投诉。证监会有关官员称，稽查局一般是有投必查，特别是对有署名的举报，不仅从不放过，通常还会将查办结果专门通知举报人。稽查局发现，目前多数举报的情况都基本属实。事实上在稽查的案件中不仅有三分之二以上的案件来自举报，许多重大案件的调查最初也都发轫于一纸书信。今年证券稽查部门第一次实行了实名制，要求每一个稽查人员一年至少要做五个上市公司的巡查，三年要把所有上市公司整个巡查一遍。在巡查报告上要用真名签字，层层上报。消息人士透露，这一新的措施是根据新上任的证监会副主席史美伦的建议实行的。按新的办法落实，如果以后出现问题，相关的签字人员要负相应的责任，使巡查人员的压力大增。来自二线巡查的、涉及上市公司的案件明显增多，今年已立案的超过了40个。

　　公共执法与民间执法

　　国外成熟市场比，中国证券市场监管的实力急待加强。2001年5月，中国证监会在全国范围内成立了九大稽查局，稽查员总人数扩充到210人(与大区证管办是一套人马，两块牌子)；同年7月，专门查处内幕交易操纵市场案的稽查二局开始上马，编制为32人；而在不久的将来，公安部证券犯罪侦察处将升格为局，并进驻中国证监会，与证监会稽查局合署办公。据透露，届时证监会稽查局派一个副局长到侦察局担任副职，并授予警衔；侦察局也会派一个人到证监会稽查局任副局长，这样双方的沟通与协调将是实时性的。据悉，将来三个部门的协调由证监会首席稽查负责承担。

　　由于调查权限，公安部不仅对市场波动的实时监控能力高于证监会稽查局，而且侦察手段也日趋多样，甚至包括卧底等特殊手段。

　　当然，在成熟市场的监管体系中，公共执法并不是监管的全部。经济和法律界人士指出，面对浩如烟海的市场，更多的要仰赖民间的自我调整力量。在这里，私人拥有对违规机构的起诉权至为重要，这正是达成市场各主体、市场与政府之间的相互制衡(在美国，超过一半的证券案件是通过私人执行的办法来解决的)的必要途径。如果仅仅依靠公共执法，稽查机关中所需要的权力固然难以满足，但更值得警惕的是权力的滥用。

　　专家们说，稽查部门目前受到的种种限制，比如与工商机关、法院、地方政府协调中出现的种种办案难的问题，看似是不同利益主体的矛盾，实质上是自身监管结构的缺陷。这一切，不能简单地用赋予职权的形式解决，而要通过转换监管体系的办法来完成。从这个角度看，民间执法的实现，应视为未来完善市场监管机制的首要任务。

　　证监排“雷”--《财经》专访证监会首席稽查

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