如何提高证券执法效率(3)

　　（四）人力资源：着力提高证券执法整体素质

　　决定证券执法水平的关键因素是执法人员自身的素质，因此，成熟市场的执法者无一例外地都将人力资本视为其最重要的资产，并十分重视通过加大对人力资源的投入和管理，从而提高证券执法的效率。如美国的SEC就十分强调在人力资源方面的财政投入，以求吸引人才，留住人才；另一方面，SEC也十分注重通过各种方式，不断提高其工作人员的业务素质。除了对人力资源的财政投入外，成熟市场的执法者也很注意优化其人员结构，通过吸收或者外聘法律、会计等专业背景的人员，从而强化其执法能力。

　　最后，成熟市场国家还十分重视对执法硬件条件的投入，尤其是在执法活动的信息化和电子化方面进行了大量的现代化改造，从而大大提高其执法效率。

　　五、提高中国证券执法效率的若干建议

　　目前，我国资本市场仍处于一个“新兴加转轨”的发展阶段，存在诸多深层次矛盾和结构性问题，证券违法违规案件发生数量居高不下，恶性案件时有发生，侵占上市公司、证券公司利益，损害广大中小投资者合法权益的行为屡禁不止。随着股权分置改革逐步完成，在全流通背景下的资本市场、违法违规手段方式花样翻新，行为更加隐蔽，并日益呈现出新型化、多样化和网络化的特征，对我们目前的证券执法提出了严峻的挑战。因此，只有进一步提高执法效率，严厉高效地打击各种证券市场违法违规行为，才能保证证券市场的健康稳定发展。

　　（一）推进证券执法基本制度建设

　　1、进一步完善稽查执法基本规章制度.

　　2006年1月1日以来，伴随新修订的《证券法》和《公司法》正式实施，为落实《证券法》相关配套法规的制定工作，证监会制定、修订了《中国证券监督管理委员会冻结、查封实施办法》、《中国证券监督管理委员会限制证券买卖实施办法》、《证券市场禁入规定》、《关于查询、冻结从事证券交易当事人和与调查事件有关的单位和个人在金融机构账户的通知》、《关于在打击证券期货违法犯罪中加强执法协作的通知》、《中国证监会关于推进行政执法责任制的实施意见》、《中国证监会行政执法责任制评议考核暂行办法》、《中国证监会行政违法行为责任追究暂行办法》、《中国证券监督管理委员会行政处罚委员会工作规则》、《中国证券监督管理委员会行政处罚听证规则》等规章、规范性文件，进一步完善行政执法程序，落实执法责任制度，提高证券执法效率。但与比较成熟资本市场国家体系完整、内容详尽、兼具操作性和指引性的证券执法规范体系，我国目前还没有建立起能够为执法者提供操作性指导，同时也能够为市场参与者提供合规性指引的证券执法制度，这在一定程度上使得证监会在查处证券市场上的部分违法案件时，其执法判断可能缺乏具体的操作指南，从而导致其难以准确而果断地做出执法决定并采取执法行动。因此，建议证监会重视并有序推进证券执法相关的基础性法律法规及操作指引的制定工作。

　　2、适时地将两个“指引”纳入立法规划，加紧出台相关办法

　　加强证券法规的可操作性、保持执法体制的透明化和开放化是提高执法实效的重要经验，监管机构应在实体性规章方面，将多发的违法违规行为类型化和具体化，从而进一步将执法标准明确化和客观化；在程序性规章方面，则应为调查和处理此类违法违规行为制定具体的操作指引，从而有计划地探索更加科学合理的执法程序规范，不断总结和优化证监会的执法规程。近期证监会在系统内部推出了《证券市场操纵行为认定指引》和《证券市场内幕交易认定指引》，对规范证券市场操纵行为和内幕交易行为的认定工作，有效打击和防范相关的证券市场违法行为，具有非常重要的意义。但此文件目前仅是监管机构内部证券行政执法的指导性文件，法律位阶较低、权威性较差，且因为透明度不足可能导致来自外部的质疑，从而影响两个指引的适用。因此，建议在两个指引试行一段时间的基础上，适时将其纳入证券执法规范体系立法规划，逐步建立起具有操作性、权威性和透明度的违法行为认定标准及相应的执法标准，并加紧研究和制定针对其他违法行为的认定、证明要件和具体的处罚标准的办法。

　　（二）改革和完善证券执法体制

　　1、进一步完善“查审分离”体制

　　2006年底，证监会借鉴发达国家市场监管体系中的“行政法官”制度，结合我国法律体系和司法制度的特点和具体情况，创设了行政处罚专职委员制度，实行对行政处罚案件内部审理的专职化和专业化，这有利于进一步提高案件处理效率，提高行政处罚的质量。但是，在行政处罚委员会制度实践过程中，也存在着影响审理质量和效率的因素。主要表面在以下几个方面：1、由于人员编制限制，目前除专职委员外大多数审理人员系从派出机构借调而来，期限有三个月、半年或一年不等，原来从事的工作各不相同，有的从事过稽查工作、有的负责过证券机构或上市公司的监管工作，往往没有时间接受系统培训就直接上岗，这样会直接影响案件的审理效率和质量。2、由于行政处罚委员会成立时间较短，相关内部工作制度还不健全，审理部门与调查部门相互衔接工作还有待进一步理顺。因此，建议在“查审分离”制度实践和行政处罚委员会制度运转过程中，逐步完善审理的内部制度和工作流程，理顺审理与调查之间的工作关系，进一步完善“查审分离”的证券市场执法体制，实现审理专业性、独立性、权威性和时效性等目标。

　　2、组建快速反应的证券稽查执法队伍

　　近年来，证券市场发生了“德隆系案件”、“科龙电器”、“杭萧钢构”等大要案，为了及时查处这些案件，证监会调集系统内各方面资源，临时从各部门抽调稽查人员或监管业务骨干组建调查队伍，较好地完成了调查工作，使案件得到及时、公正的处理，维护正常市场的秩序，在最大程度上保护了投资者的利益。同时，在办理此类急案要案的过程中，也发现了诸多问题。一是临时抽调人员比较困难，可能会影响案件的及时处理；二是由于队伍为临时组成，成员之间需要磨合，从而也影响调查效率；三是被抽调的各部门的工作会受到直接影响。因此，为了今后更好地应对突发案件，及时查处大案要案，并减少对日常案件调查和监管工作的影响，有必要组建一支具有一定人数规模、汇集会计法律等专业人才、专业设备配备齐全、反映速度快、能打硬仗且相对独立的稽查机构，由证监会直接管理，专司证券市场大要案的查处。

　　3、巩固和发挥证监会独特的“三位一体”稽查组织体系优势，集中统一使用稽查资源

　　长期以来，按照合理分工、统一指挥、密切协同的原则，交易所、证监会机关、派出机构逐步形成了一个相互协同“三位一体”的稽查组织体系。体系优势主要表现为：一是系统内不同单位的协调配合。首先，在两个交易所内，有市场监察部与上市公司部、会员部等其他职能部门之间的协同；其次，在会机关内，有稽查一局、二局与市场部、上市部等其他业务部门的协同；最后，在证监会全系统内，是会机关、交易所与派出机构的协同。二是体系外同公安、检察院及法院的协调配合。实践表明，在案件查处过程中，这种集中组织、协同作战的稽查工作体系反映的速度越来越快，发挥出来的合力越来越强，执法效果也越来越明显。

　　同时，证监会仍要坚持稽查力量统一使用的原则，发挥系统的整体优势。目前，证监会稽查力量主要分布在稽查一局、二局和36个派出机构的稽查处。长期以来，稽查一局、二局和经济发达地区的派出机构稽查任务重，人手十分紧张，而内陆地区稽查任务相对较轻，人员相对闲置。因此，需要对证监会全系统的稽查资源集中统一使用，有效地组织、指导、协调36个派出机构的稽查办案工作，发挥整体资源优势，确保重大案件、系统性案件、敏感性案件得到及时查处。

　　（三）建设提高证券执法效率的新举措

　　1、加大人力资源的投入，改进证券执法的信息管理

　　成熟市场的执法者无一例外地都将人力资本视为其最重要的资产，并相当重视通过加大对人力资源的投入和管理，提高其证券执法的效率。另一方面，成熟市场国家还十分重视对执法硬件条件的投入，尤其是在执法活动的信息化和电子化方面进行大量的现代化改造，从而大大提高其执法效率。因此，建议进一步加强我国证券执法部门的力量，扩充证券执法的人员编制，聘用会计及法律等高级专业人士，改善工作待遇，留住稽查骨干。同时，加大对执法队伍的培训，提高执法人员的整体素质。同时，提高证券执法的信息建设和管理水平，充分利用电脑、网络、数据库等手段辅助案件调查工作，积极应对当前证券市场出现的新型化、多样化和网络化的违法违规案件，提高执法效率，加大查处力度。

　　2、完善证券执法流程，加快工作节奏

　　（1）充分发挥非正式调查程序的优势，提高稽查工作效率。非正式调查一方面能及时发现、制止和纠正不当行为，防止事态进一步恶化，节约稽查资源；另一方面能及时发现违法违规行为线索，通过启动快速调查程序收集相关证据，并加以认真分析和综合判断，实现及时、准确的立案目标。在进入正式立案调查阶段，充分使用前期非正式调查取得的证据材料，按照进一步的取证需要，有针对性地制定调查的方案，合理安排调查时间和人员配置，尽可能缩短调查周期，提高查处效率。

　　（2）制定和完善证券执法工作指引，提高案件查处工作效率。无论案件是复杂还是简单，有一套科学合理的证券执法流程作为指导，对于提高证券执法工作效率和质量至关重要。建议相关执法部门从立案、案件分析、案件调查、案件审理和案件执行等各个环节，制定一整套科学合理的工作指引，规定各个环节的具体工作要求和内容，限定各个环节的工作时限等等。在案件查处完成后，对每个案件各个环节所占用的人力资源、花费时间、调查或处理出现的新问题等进行统计分析，总结经验，进一步改进工作流程，尽可能加快工作节奏，提高执法效率。

　　3、探索具有中国特色的和解制度

　　和解制度在美国、英国和香港地区证券执法中发挥着积极重要的作用。成熟证券市场证券执法实践表明，在人力和物力资源匮乏的情况下，通过和解方式结案可以大大提高证券执法的效率，节约执法成本，同时达到惩治违法违规行为的目的。建议对证券行政执法和解进行专项制度研究，待时机成熟时积极推进中国特色证券行政执法和解制度的建立。同时设定严格的和解实体及程序性规定，并通过多种途径对和解程序予以监督，保证严格依法实施和解。

　　4、积极改善执法环境，加强跨境合作

　　近期，我国资本市场发展迅速，市场交易品种与交易方式多样化，投资者队伍日益壮大，市场规模和环境等发生较大变化，但我国资本市场仍是新兴加转轨的市场，执法环境存在诸多问题，主要表现在：1、相关证券法律规范尚不健全，部分证券法律法规规定过于原则，缺乏可操作性；2、市场参与主体的法律意识不高，非实名制证券账户问题还没有彻底解决，个人信用制度尚未建立，整个社会诚信制度还没有形成；3、地方利益、部门利益、人情关系等因素依然存在，对证券执法工作产生消极影响。上述这些问题极大地影响到证券行政执法的效率和质量，因此本报告建议要不断完善证券法律法规，深入做好投资者的法制教育，提高市场参与主体的法律意识，彻底清理非实名证券账户，与税务局、银监会、保监会等部门加强工作协作，建立个人信用档案，构建社会诚信制度，不断改进证券执法环境，坚定公正执法信念，排除各种干扰，提高执法效率。

　　另外，随着证券市场的国际化、QFII和QDII等制度的推行，我国证券市场与境外证券市场的联系更加紧密，跨境案件也时有发生。2007年4月中国证监会成功加入国际证监会组织《多边备忘录》，可与备忘录的其他签署方分享证券市场监管及执法所需相关资料，可在相关执法部门的协助下有权获得证券、衍生产品交易相关的资金、资产记录以及实际控制人等信息资料，开始有效地解决境外取证难问题。本报告建议，在签订《多边备忘录》的基础上，为适应当前日益增多的跨境案件调查需要，加快境外取证速度，尽快研究制定跨境执法协作的实施细则，通过协商明确协作双方跨境执法的基本原则、具体要求、执行程序等，加强对话机制，建立更为紧密的执法协作关系，以及时有效地打击跨境证券违法违规和犯罪行为，保护境内外投资者的合法权益。