如何提高证券执法效率(2)

　　（四）确保与外部机构的分工与合作

　　在长期的监管实践中，FSA与诸多其他监管机构达成了合作协议或者备忘录，这些合作使得FSA能够就违法违规行为的调查和处理与其他机构进行事先的安排，从而避免多家监管、多家调查处理的执法资源浪费，使得FSA可以将其执法资源集中在重大复杂的案件上。同时，这些合作也使得FSA能够与外部机构建立关键性的信息共享机制。除与众多的国外机构签订合作备忘录外，FSA还与相当数量的境内机构签订了类似的备忘录，以便利FSA从这些机构获得协助与信息。境内机构提供的协助与信息，对FSA提高其执法效率，节约执法成本的作用非常明显。

　　（五）获得有条件的免责地位

　　依据金融服务与市场法案的规定，FSA及其成员、职员和雇员，在善意地履行FSA的法定职责时，不承担由此发生的任何责任。给予FSA及其执法人员有条件免责待遇的理由在于，在以判断为指导的权力实施过程中，对自由裁量者的要求不应超过善良的意图和勤勉的努力。金融市场复杂多变，对这样一个市场进行监管，很多时候往往要求执法者迅速果断地采取行动，甚至是在收集到的证据并不全面的情况下就采取行动。因此，FSA必须做出一个又一个艰难的判断和决定，而且此类判断和决定往往没有一个非黑即白的答案。如果缺乏法定免责的保护，潜在的诉讼和赔偿责任的风险，将在很大程度上抑制FSA迅速采取执法行动的意愿，增加执法成本，降低执法效率。

　　（六）建立日常监管的有效框架

　　在对市场进行日常监管的实践中，FSA总结并且发展了一套行之有效的操作框架（operating framework），这一框架能够帮助FSA有效地识别并且恰当处置潜在的市场风险。操作框架分为“风险识别”、“风险评估并标定等级”、“选择监管应对措施”、“分配监管资源”、“实施监管行动”和“监管效果评估”六大部分。

　　简而言之，英国金融服务管理局同样在监管实践中面临任务繁重与资源有限的矛盾，通过宣示“适当监管原则”，FSA成功地降低了社会公众对于证券监管的过高期望、减轻了自身的执法压力。通过建设包括日常监管在内的多元的违规行为阻却机制，FSA能以更为经济的方式来维护市场秩序。通过在立法上确定执法活动免责的原则，为FSA降低了潜在的诉讼和赔偿责任的风险。加强与其他监管机构的合作，则使得FSA能够获得宝贵的信息与协助。此外，着力促使监管对象在执法过程中进行合作，从而在最大程度上节约资源、提高效率，是英国证券执法活动的重要特点。

　　三、香港特别行政区提高证券执法效率的措施

　　香港证券及期货事务监察委员会（以下简称“香港证监会”）是香港证券市场的法定监管机构，尽量减少在证券期货行业内的违法犯罪行为，是香港证监会的监管目标之一。

　　（一）高度重视日常监管

　　香港证监会非常重视日常的监管，通过日常的营运部门的高效监管，不仅可以及时制止违法行为的苗头和轻微的违法行为，而且可以发现重大违法线索，实现监管和处罚的顺利接轨。此外，香港证监会加强证券及期货市场透明度的措施，也使其能够及时取得客户交易的真实资料，确保了对违法行为进行打击的准确性。最后，香港证监会在日常监管过程中，享有广泛的有法律保障的传唤、查阅资料等权力，这些都保证香港证监会能够有效行使其监管权。

　　（二）争取调查和监管的法律保障

　　香港证监会的权力背后存在强有力的法律保障措施，这些措施保证了证监会的权威得到被监管人士的尊重，使证监会可以顺利实施有效的调查和监管。依照香港法例，不遵从证监会在监管或调查过程中提出的要求，或者销毁、篡改、隐藏或以其它方式处置被要求交出的文件即构成犯罪；法庭可以应证监会的申请，命令被监管人或被调查人在指明的期间内遵守要求，也可以授权执行人员进入相关处所，搜寻、获取和移走相关文件，还可以发出强制令，对违法的行为、关系和财产采取措施。

　　（三）公开纪律处分政策，鼓励当事人合作

　　案件调查结束后，则进入案件的处理阶段。围绕纪律处分程序，香港证监会制定了《证监会纪律处分罚款指引》、《就纪律处分个案达成和解》的通函、《与证监会合作》的指引等，并公布了《纪律处分程序概览》，详细介绍证监会进行纪律处分的目的、对象、种类、程序、当事人的有关的权利（陈述、上诉的权利）和当事人与证监会合作以及达成和解等有关的事项。纪律处分和其政策的及时公开对行政执法效率提高的促进作用不可小觑。在执法过程中，当事人的合作有利于提高证券执法效率。因此，香港证监会一直很重视当事人的合作，通过在纪律处分阶段对违法行为人适当地减轻处罚，来鼓励当事人积极与证监会进行合作。此外，为提高执法效率，节约执法资源，香港证监会具有就纪律处分与当事人达成和解的传统。

　　（四）加强执法机构之间的有效合作

　　为明确共同监管领域中的各自职责，并就日常监管和执法中相互合作及信息共享做出安排，香港证监会与强制性公积金计划管理局两次签订谅解备忘录，与香港金融管理局先后三次签订谅解备忘录，与保险业管理局签订一份谅解备忘录。除了在日常监管和案件处理过程中的合作外，香港证监会还与相关执法机构开展人员交流和相互提供培训机会。香港证监会将自己举办的部分培训课程提供给香港金融监管管理局、公积金计划管理局和财经事务及库务局，促进了监管和执法经验的交流。随着大量内地公司进入香港市场上市，香港证监会越来越重视与内地证监会的合作，合作内容包括人员的交流和执法上的协助等。在香港证券市场上活动的跨国性的金融机构众多，证券交易的跨境性质突出，证券执法的跨境合作非常重要。

　　综上，在确保执法权威和法律保障的基础上，香港证监会十分重视对证券市场的日常监管，以及时制止违法行为的苗头，同时也有利于迅速发现已经发生的违法行为。作为国际性证券市场上的监管者，香港证监会注重与本地及其他司法管辖区监管机构的合作，切实提高了其处理跨境性违法犯罪案件的能力。公开纪律处分政策、鼓励当事人合作，也是香港证监会提高执法效率的重要手段。

　　四、美国、英国和香港地区证券执法经验总结

　　通过上文对美国、英国及香港特别行政区证券执法制度的介绍与分析，可以得出证券执法效率的提高，往往需要从以下四个层面不断努力：

　　（一）理念：高度重视证券执法

　　证券市场健康有序地发展，对国家经济发展均具有重大而深远的战略影响，而证券市场的健康有序发展在很大程度上，又依赖于证券执法的力度与效率。在这一意义上，成熟市场国家均将证券执法视为维护国家基本金融秩序的重要环节。

　　然而，证券市场具有内在的不安定性（inherent volatility），是一个时刻创新、复杂多变的市场。相应的，证券市场上的违法违规行为也花样翻新，不易查处。因此，对比其他执法领域，证券市场上的执法者必须具备更高的专业素质，动用更多的资源，享有更为宽泛而灵活的执法权限，付出更大的努力，并且在相当的执法经验的基础之上，才能较好地负担起维护证券市场秩序的职责。所以，从历史的角度考察，美国、英国与香港地区都不遗余力地在人员、预算、执法理念、执法权限，以及与执法相关的法律和制度建设等各个方面，不断地强化证券执法，以求提高执法效率，有力保障证券市场的健康有序发展。

　　（二）制度：不断加强证券执法基本规章建设

　　证券市场执法环境复杂多变，执法者往往需要迅速而果断地做出各种执法判断，采取执法行动，这就对证券法律法规的具体程度及其可操作性提出了更高的要求。顺应此种要求，美国、英国和香港地区历来十分重视证券基本法律制度的建设，尤其是在证券基本法所确立的框架之下，在实体法和程序法两个层面上积极推进更为细化、更为具体、更具有操作性和指引性的执行规范的建设。如美国的SEC即依据相关法律的授权，制定了较为详尽的执法规则，主要包括《调查规则》（SEC Rules Relating to Investigations）、《非正式程序和其他程序规则》（SEC Informal and Other Procedures Rules）、《操作规则》（Rules of Practice of 2006）等。英国FSA也总结了其历年来在查处市场滥用行为方面的经验和教训，制定了《市场行为守则》（Code of Market Conduct），对市场滥用行为（Market Abuse）进行了详细而完整的规范。该守则一方面为FSA的执法判断提供了具体、权威而具有可操作性的指引和依据，另一方面也为市场参与者自觉遵守法律规范提供了更为明确的指导。

　　（三）规则：优化证券执法体制和资源配置

　　高效的证券执法，除需要在基础制度建设层面上做出不懈努力外，还有赖于执法者不断优化其执法体制和执法资源的配置。美国、英国和香港地区在这一方面有三点经验值得借鉴，其一是执法的专业化和独立化，其二是在资源配置上，坚持经济性和有效性的原则，其三是执法体制的透明化和开放化。

　　证券执法所处理的案件十分复杂，这就要求执法活动必须由相关的专业人士承担，唯有专业化才能保证在复杂的案件查处过程保持应有的判断力，从而拨开复杂的表象，查明事实真相。证券执法所涉及的案件金额巨大，其间利益纠葛错综复杂，这就要求执法活动必须在独立的基础上开展，唯此才能确保执法工作不受法律以外的不当因素干扰。比如英国的FSA就设立了专门的监管决策委员会（regulatory decisions committee），负责执法过程中的判断和决策，确保执法活动的专业化和独立化，从而在很大程度上保证了执法活动的效率和公正性。而执法工作的独立性，也自然要求监管机构本身职责和定位的单一化，如美国SEC的唯一宗旨就是保护广大股民利益，以平衡股东与上市公司间的信息不对称，作为证券市场上的警察，SEC并不肩负任何“救市”和帮助政府执行宏观经济政策的责任。

　　此外，美国、英国和香港地区的证券执法机构都十分注重依据经济性和有效性的原则配置有限的执法资源，如美国的SEC自1994年就开始制定执法活动五年规划，选择优先执法的领域，以求增强执法效率，有效地配置执法资源；英国的FSA在执法过程中，考虑到执法的成本与实效，斟酌执法的费用与其自身的预算限制，尽力以最为经济和有效的方式促进其监管目标的实现。

　　最后，成熟市场国家的证券执法体制是透明化和开放化的，所谓透明化指的是，除必要的保密需要外，其执法原则、操作程序、个案事实及做出执法决策时考虑的因素等等，都是公开的，从而能够确保其执法活动的公正性、权威性和公众影响力。所谓开放化，指的是其执法活动与境内外的其他监管机构均保持着良好的合作关系，从而能够有效分担执法任务，高效利用执法资源。