证监会关于上市公司证券发行办法的起草说明

　　关于《上市公司证券发行管理办法征求意见稿)》的起草说明　

　　为贯彻落实国务院《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》提出的进一步完善再融资政策的要求，根据新修订的《公司法》和《证券法》的有关规定，结合当前股权分置改革进展情况，中国证监会在全面总结以前我国上市公司再融资的实践并参考境外成熟证券市场经验的基础上，对现行上市公司发行证券的有关规章制度进行了调整和完善，形 成了《上市公司证券发行管理办法(征求意见稿)》(以下简称《管理办法》)。《管理办法》强化了对股票发行的市场价格约束和投资者约束机制，突出了保护公众投资者权益的要求，拓宽了上市公司的融资方式和融资品种，简化了证券发行审核程序。现就《管理办法》的有关内容说明如下：　

　　一、强化公开发行证券的市场约束机制　

　　随着股权分置改革的稳步推进，上市公司非流通股和流通股分割的格局正逐步得到解决，促进两类股东形成共同利益基础的新机制已开始发挥作用。针对这一情况，原有基于股权分置环境下制定的以财务指标和行政管理为主要监管手段的再融资规则已难以适应当前的市场情况。围绕强化市场约束机制这一重点，《管理办法》对公开发行股票和可转换公司债券的条件进行了相应的调整和完善。　

　　(一)确定市价发行原则，适度降低财务指标要求　

　　在上市公司公开增发股票方面，规定发行价格不低于公告招股意向书前20个交易日公司股票均价或前一个交易日的均价。在发行可转债方面，规定修正转股价格须经参加股东大会2／3以上表决权投票通过，且修正后的转股价格不得低于股东大会召开日前20个交易日该股票交易均价和前一交易日均价。这一政策调整主要是约束以往上市公司折扣增发、转股价无限向下修正等不断摊薄公众投资者利益的行为，旨在保护公司既有股东特别是中小股东的利益。在市价发行原则下，公司能否成功发行股票，不仅仅单纯看过往的经营业绩，也取决于投资者对公司整体情况和未来发展的认可。市价发行原则将会增加发行人的发行难度，加大主承销商的包销压力，但也为强化投资者对上市公司再融资行为的约束提供了有力保障。以此为基础，《管理办法》适当降低了上市公司的财务指标要求，即将现行的净资产收益率要求从10%降低到6%。通过实施强化市场约束机制和放宽对主要财务指标硬性要求的松紧搭配政策，既可为真正具有发展潜力、经得起市场检验的公司通过资本市场融资做大做强提供契机，同时也可有效防范大量公司一哄而上公开发行证券的情形　

　　(二)配股引入发行失败机制　

　　在配股方面，考虑到配股是向公司老股东募集资金，是老股东自愿出资支持公司发展的行为，不牵涉到其他投资者的利益，在财务指标上不宜提出过高要求，发行价格上也不宜作硬性规定。《管理办法》取消了配股前3年平均净资产收益率6%的限制，仅要求最近3年连续盈利。与此同时，为有效遏制大股东投票赞成却在认购时放弃配股的情形，以及防止绝大部分公司股东放弃配股而由承销商大比例低价包销的情况，《管理办法》要求控股股东事先承诺认配的数量，从而为给其他中小股东的投资决策提供必要的判断依据。此外，《管理办法》规定，配股要采用新《证券法》规定的代销方式发行，并引入发行失败制度，即代销期限届满，原股东认购股票的数量未达到拟配售数量70%的，发行人应当按照发行价并加算银行同期存款利息返还已经认购的股东。在采用代销方式配股的情况下，即使股东大会通过了配股决议，也有可能由于中小股东不参与申购而导致配股发行失败。这一新机制有利于促进上市公司在实施配股时理性决策，也进一步强化了对中小股东合法的保护。　

　　二、严格募集资金管理，鼓励回报股东　

　　《管理办法》强化了现行的确保发行人独立性、加强募集资金管理以及鼓励对股东分红派息等方面的要求。　

　　一是对融资额仍进行了一定的限制。如对配股规模仍然延续了现行的不超过发行前总股本30%的要求；根据新《证券法》的规定，可转债发行后累计债券余额由不超过公司净资产的80%降低到40%；在不再限制增发融资规模的同时，对资金用途和资金管理的要求更加严格，规定除金融类企业外，所有证券发行募集资金不得用于买卖有价证券、委托理财、借与他人或投资于以买卖有价证券为主营业务的公司；加强了对上市公司募集资金使用的监管，上市公司要建立募集资金专项存储制度，募集资金必须存放于公司董事会决定的商业银行专项账户。　

　　二是为鼓励上市公司回报股东，要求公开发行公司最近3年以现金或股票方式累计分配的利润不少于同期实现的年均可分配利润的20%。　

　　三是作为再融资的必要条件，对现行公开发行公司的公司治理、诚信记录、财务会计无虚假记载、无重大违法行为的要求，予以保留并完善。　

　　三、建立上市公司非公开发行股票制度　

　　按照新《证券法》第13条的规定，建立上市公司向特定对象非公开发行新股的制度。上市公司向特定投资者非公开发行股票，不但有助于减小上市公司融资对市场的压力，也有利于吸引场外机构的资金进入市场，还可以为包括亏损上市公司在内的所有公司引入新的战略股东、注入新的优质资产、进行收购兼并等提供新的工具和渠道，有利于提高上市公司质量，有利于促进上市公司结构调整。　

　　从境外市场的经验来看，非公开发行制度主要有以下特点：一是要求发行对象有判断和承担风险的能力，因此对发行人资格的要求和信息披露的要求较之公开发行要低；二是为了消化和缓解非公开发行的股票公开上市交易的风险，发行的证券通常需锁定一定的期限，控股股东、实际控制人因对公司和其他股东负有责任，其持有的股票锁定期更长；三是只要市场接受，公司就可以通过定向发行制度融资或引入新战略股东，监管部门介入的程度比公开招股相对要低；四是由于锁定期间具有投资风险，发行价格相对于市价通常有一定折扣。　

　　借鉴上述做法，《管理办法》对上市公司非公开发行股票作出以下方面的规定：(1)在对募集资金用途、公司及高管人员的诚信等方面提出了严格要求的前提下，对发行公司的盈利指标和非公开发行股票数量不作要求。(2)限制发行对象的资格和数量。发行对象的资格应当符合股东大会决议规定的条件，发行对象总数不超过10名；境外战略投资者的资格经国务院相关部门事先批准。(3)股份自发行结束之日起，12个月内不得转让；控股股东、实际控制人及其控制的企业认购的股份，36个月内不得转让。(4)发行价格不低于定价基准日前20个交易日公司股票均价的90%。(5)为适应非公开发行的特点，根据新《证券法》的要求，简化了非公开发行的发审委审核环节，非公开发行适用于股票发行审核委员会的简易审核程序。　

　　四、拓宽上市公司债券融资渠道　

　　上市公司现有的直接融资主要是股权融资，债务融资严重滞后。2005年10月《国务院转批转证监会关于提高上市公司质量的意见的通知》(国发［2005］34号)提出“鼓励符合条件的上市公司发行公司债券”。《管理办法》除继续完善现有可转换公司债券发行制度外，还借鉴境外市场做法，准许上市公司发行附认股权公司债券，为上市公司通过发行债股混合型证券进行融资开辟新的渠道。总体要求包括三个方面：(1)考虑到附认股权公司债券属于债务性较强的产品，在现阶段，《管理办法》对发行公司提出了较高的要求，除新《证券法》规定的条件外，发行公司最近一期末经审计的净资产不低于人民币15亿元；(2)对所附认股权证的数量进行限制，预计权证全部行权后募集的资金总量不超过拟发行公司债券的金额；(3)引入境外市场上通常的做法，在运行制度上，公司债券与认股权证捆绑发行，但发行后分别交易。认股权证的上市交易按照证券交易所的《权证管理办法》进行。　

　　五、提高市场运行效率　

　　为提高市场的运行效率，赋于发行人更多的自主决策空间，在确定市价发行、强化市场约束的前提下，《管理办法》适当简化了上市公司证券发行的诸多环节。　

　　(一)适当简化运行程序　

　　一是实行自行选择发行时机的机制。上市公司股票发行获得核准后，可根据市场情况，在6个月内自行选择发行时机。　

　　二是按照新《证券法》的规定，在非公开发行股票过程中，允许发行人和特定投资者双向自主选择；发行人还可以不经承销商承销，自行配售股份，减少发行的成本。　

　　三是适应非公开发行的特点，简化非公开发行的发审委审核环节。　

　　(二)取消两次发行的间隔　

　　根据新《证券法》的规定，《管理办法》取消了上市公司两次发行新股融资间隔的限制，融资的时间安排由上市公司自主决定。　

　　(三)提高信息披露效率　

　　适应上市公司信息持续公开、再融资对象以专业投资者队伍为主的特点，充分发挥互联网电子信息传播的优势，适当压缩报纸披露的内容，提高披露效率。按照简洁实用的原则，《管理办法》对上市公司融资决策及发行承销过程中涉及的信息披露时间、内容和文件的编制作出了原则性规定。中国证监会已经同步修订了相关信息披露准则，拟与《管理办法》同时实行。　

　　(四)股东大会表决程序　

　　根据新《公司法》的规定，已完成股权分置改革的公司再融资时，发行证券议案经出席股东大会股东所持表决权2／3以上通过后生效，可以不再适用现行的流通股分类表决程序。　

　　特此说明。　

　　中国证券监督管理委员会　

　　二OO六年四月十六日