贺军 安邦咨询高级研究员
7月11日，为期两天的中共北京市委第十一届七次全会结束。这次会议的核心议题是学习贯彻《京津冀协同发展规划纲要》（《纲要》）。这份国家战略顶层设计蓝图和纲领性文件，已经由中央政治局常委会、中央政治局、中央财经领导小组、国务院常务会议分别审议过。7月11日，北京市委、市政府关于贯彻《京津冀协同发展规划纲要》的意见经市委全会审议通过。
京津冀《纲要》与北京市的关系重大。北京市是此次协同发展规划调整的核心，同时也是整个区域的核心。然而，北京市在《纲要》制订过程中的参与度却并不大。据了解，《纲要》由中央成立的专门班子研究编制，北京市一级的参与度和建议权都不大。更确切地说，这是中央基于京津冀区域通盘考虑为三地制订的发展纲要，剩下的事就是各个地方如何执行的问题。
从公开信息看，疏解北京的非首都功能、优化提升首都核心功能、解决北京市“大城市病”问题，是京津冀协同发展最重要的任务。在未来京津冀三地发展中，北京将主要扮演“瘦身者”的角色，不仅要向外疏解非首都功能，还要疏解人口与部分产业。同时，对于城六区的增量部分，据称将会从源头严格控制，能不增则不增，能少增则少增。因此，北京市未来将面临较大的调整，尤其是在主城区，这种调整有可能会伤筋动骨、消耗元气。
哪些领域或行业被划到了“非首都功能”范围呢？梳理公开信息可以发现，大致有四类非首都功能：一是一般性产业，比如一些非科技型的、高消耗产业，包括钢铁、建材、印刷、化工、纺织、机械、造纸等产业。二是区域性的物流基地、区域性专业市场等一部分第三产业。这些产业由于占用城市空间资源多、聚集人口多、带动的物流量大，是重点迁离产业；此外，一些劳动密集型的服务业也会逐渐向外迁出。三是部分教育、医疗、培训机构等社会服务功能。包括部分高等院校、中职学校，医疗卫生机构，以及一部分面向全国招生的一般性培训机构，也在鼓励迁出之列。四是部分行政性、事业性服务机构和企业总部。这也就是传闻已久的政府四大班子外迁通州，此外还包括事业机构、企业总部和一部分在京部队所属机构。
在未来的调整中，虽然在行政区划上的调整可能只涉及东城与西城，但城市功能的调整则涉及到整个城六区。如果上述四类非首都功能的搬迁一齐启动，对城六区的产业、财政和职能的调整力度有可能会很大。我们曾分析，北京在京津冀协同发展中面临的最大问题，就是其城市功能与首都功能的矛盾问题。现在《纲要》所采取的策略是将核心区的城市功能迁离，让位于首都功能。如果单从城市发展规律来看，这是城市发展（尽管过去北京的发展有问题）让位于行政命令。对北京来说，完成搬迁涉及巨大的成本和费用，从现在起到2017年基本完成搬迁，不知是否会在中央预算和地方预算中对此列支？如果是由北京市来承担，那将是一笔不小的负担。
在产业、人口、行政机构迁离中，吃财政饭的行政机构搬迁是最容易的，一纸命令就行；产业迁移其次，因为毕竟是机构，总有办法完成搬迁；难度最大的是人口疏解，大量作为个体的人口如果不想远离中心城区，操作起来是很难办的。京津冀一体化肯定不能搞暴力拆迁，因此，未来如何平衡中央、地方与个人的需求，平衡行政方式、市场方式与社会方式，对北京市来说都是一场考验。
京津冀协同发展刚刚拉开序幕，大戏将逐步上场。作为京津冀协同发展的核心，有着近850年都城历史（从元朝算起）的北京，面临着一场空前的大考。
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