能源领域改革将朝政监分离跨出大步
我国能源领域的价格改革相对缓慢，可以说还没有实质性进展，导致当前能源产品比价关系不合理、上下游之间价格传导不畅、价格构成不完整等弊病。在解决价格矛盾时，仍存在政府直接管制，以调代改、以短期顺价和调价来缓解长期的供求和上下游矛盾的认识偏差和指导思想误区。预计三中全会后，能源价格改革步伐将加快，改革的方向是让市场供求关系成为价格决定的基础性和主导性力量，尽可能缩小政府制定和干预价格的范围和程度，最终向市场定价、以放为主的新机制转变。
□刘满平
我国眼下已进入了“三中全会时间”，国内外都在预估全会将会释放哪些改革与发展的信息，都在期望能通过改革释放巨大红利，打造中国经济升级版。论及新一轮改革的具体内容，当前最受大家关注的是由国务院发展研究中心所提出、简称为“383方案”的设想，即“三位一体改革思路、八个重点改革领域、三个关联性改革组合”的基本思路和行动方案。“三位一体”指的是推动完善市场体系、转变政府职能、创新企业体制；“八个重点改革领域”涉及政府行政管理体制、基础产业、土地、金融、财税体制、国有资产管理体制、创新机制、涉外经济体制；“三个关联性改革组合”指放开准入，引入外部投资者，加强竞争；深化社会保障体制改革，设立“国民基础社会保障包”；深化土地制度改革，集体土地入市交易。
“383改革方案”确实可以说改革力度空前。比如在能源领域，与我国能源生产、消费的快速增长相比，当前我国能源管理体制远远落后，体制改革始终在市场经济和国家宏观调控的结合和平衡中蹒跚前行，还存在市场主体不健全、市场竞争不充分、能源价格未理顺、行业管理不够集中、行政管理色彩浓、法律体系不健全等诸多问题。按 “383改革方案”的行动路线，改革后的能源领域将会出现截然不同的崭新面貌：政府和市场的关系逐步得到理顺，能源领域行政管理色彩逐步淡化；能源市场准入方面将有实质性进步，能源市场主体多元化和企业产权多元化方面取得积极进展，市场结果将迈向“X+1+X”结构；能源价格形成机制更加市场化，市场信号对能源行业发展的引导作用得到更好发挥；能源领域配套和监管制度建设将更加健全，能源价格的国际话语权将得到提升。
由于能源行业属于我国基础性产业，长期以来政府通过控制贷款规模、土地指标、产能数量、项目审批、价格管制以及企业领导人任命等行政性直接干预手段，管理带有浓厚行政色彩。改革后，政府职能将得到进一步转变，许多行政许可和审批项目被取消，政府决策也不再由单一部门自主决定，而是综合各方意见后决策，政府运作透明度将大增。同时，政府对能源领域将会通过货币、财税等总量手段，或改善宏观调控，微观的直接的管制或干预行为将会大大减少。
我国能源领域目前的垄断局面，已对自身发展和整个经济社会发展全局产生了日益明显的负面影响，社会各方要求改革的呼声很高。笔者认为，要想推进能源领域的市场化改革，首先是要放宽市场准入，允许民营资本、外资进入能源领域的各个环节，应该并能放开的领域全部放开，以便形成竞争性的市场结构。在能源领域上游环节，可考虑放宽非常规和常规油气资源勘探开发市场准入，引入竞争机制，完善矿权出让和转让制度，将页岩油等非常规油气资源作为独立矿种，纳入矿权管理，加速相关资源的勘探开发。对于中游运输环节，应改变当前石油天然气管网被中石油、中石化等少数石油巨头垄断，形成上游勘探生产与运输一体化的局面，将管网与上游勘探生产分离出来，并可组建若干家油气管网公司，独立核算，强制其“第三方准入”。同时，考虑到油气管网公司业务的自然垄断特性，建立对油气管网的政府监管和定价制度。对于下游销售环节，也应放开进入条件，取消配额和经营资格证书审批，允许不同市场主体参与能源的批发零售环节，增加市场供应主体。
与其他行业价格改革相比，能源领域的价格改革相对缓慢，可以说还没有实质性进展，导致当前能源产品比价关系不合理、上下游之间价格传导不畅、价格构成不完整等弊病。在解决价格矛盾时，仍存在政府直接管制，以调代改、以短期顺价和调价来缓解长期的供求矛盾和上下游矛盾的认识偏差和指导思想误区。预计三中全会后，能源领域价格改革步伐将加快，改革的方向是市场形成机制，让市场供求关系成为价格决定的基础性和主导性力量，尽可能缩小政府制定和干预价格的范围和程度，最终实现由政府定价、以调为主的旧机制，向市场定价、以放为主的新机制转变。
从不同类别能源产品价格改革看，成品油价格将不再由政府直接规定，改为在石油价格出现较大幅度波动时采取临时性干预措施。另一方面将大力推进石油流通体制改革，取消对进口原油、成品油、天然气的限制。天然气价格形成机制改革将会紧随石油价格改革步伐，在总结2011年出台的两广地区天然气价格改革试点经验基础上，逐步推开和扩大，进一步理顺天然气价格水平及与其他可替代能源比价关系。同时，适当放宽天然气进口准入条件；改进天然气行业市场准入办法，鼓励多主体参加页岩气等非常规天然气资源的勘探开发。在天然气出厂和进口环节的竞争基本形成后，放宽天然气出厂价格，由市场竞争形成；天然气管网公司将会独立出来，并第三方准入，政府仍将继续加强和完善对管输价格的监管。电价改革将参考天然气价格改革经验，按照“放开两头、监管中间”的思路加快推进电价形成机制，推动大用户直购电改革，上网电价和销售电价逐步由市场定价，输配电价实行政府管制，全社会会逐步推行“阶梯电价”。水价也会推行“阶梯水价”。
能源领域配套和监管制度建设，主要体现在根据经济社会形势的发展以及能源行业的新特点、新趋势相应修改相关法律法规上，出台或调整与能源行业相关的财税政策，进一步理顺能源价格与价外税费的关系。例如，调整环境税和资源税，不仅将充分体现能源的稀缺性，还能将其生态、环境恢复成本显性化、数量化和货币化，同时还将调整能源溢价的初次分配关系，对于一定时期内能源溢价显著的异常情况，探索实施能源性产品的特别收益金制度，防止能源溢价利益全部被能源开采企业获得，而成本由社会承担的局面。此外，在建立独立运作、政监分离、职能完善和有效监督与制衡的现代监管体制的道路上，建立区域性乃至国际性大宗能源商品交易市场，特别是石油天然气期货市场和现货交易市场的步伐可能迈得更快一些。
（作者系中国经济学会理事，宏观经济评论员）
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