■李国旺

　　诺贝尔经济学奖金获得者布坎南非常重视制度创新的“程序正义”，他认为游戏规则高于一切，只有有效的“法律和制度”下的游戏规则才能确保参与者的共同利益。布坎南认为中国市场导向的先行区经济改革，至关重要的是把这些改革置于对法律与制度框架的必要性的理解之上，在这一框架内，人们能够履行各自在市场中的职能。先行区不仅是经济先行，而是还要制度创新先行。因为先行经济如果没有相应的先行的创新性法律制度进行保障，先行区的发展将会举步维艰。

　　制度是人类社会为资源、权力、价值和利益分配而形成的各种规则总和，这些规则有些是明显的正式的，如国家法律典章制度；有些是潜在的非正式的，如社会风俗习惯。正式制度是指有意识创造出来并通过国家正式确立的各类成文规则，非正式制度则是指人们在长期社会交往中逐步形成、并得到社会认可的一系列约束性规则，包括价值信念、伦理道德、文化传统、风俗习惯、意识形态等。正式制度具有强制性、阶段性特点，它的创新通过立法形式或即时完成，如一些先行区实行的对产业制度、财税制度的创新，就是通过先行区的立法形式确定。非正式制度具有自发性、非强制性、广泛性和持续性的特点，其变迁是缓慢渐进的，具有“顽固性”。通过正式法律创新形式，可以把原来属于非正式制度的社会规范转化为正式的法律规范，或者将国际上行之有效的法律法规引进到先行区先行先试，规范既保证先行经济具强制执行力，又保证区内相关参与者有明确的规则可以遵循，比如广东一些先行区比照港澳的个人所得税政策，对在区内工作的港澳人士的个人所得税超过港澳的实行返还。

　　制度创新是指在科技创新条件下或在现有生产力条件下，为促进生产力的进步，通过创设新的、有利于激励人们行为的制度、法律、规范、机制体系来实现社会经济的持续发展和变革的创新。所有诸如有利于生产力提高、资源有效利用、人民生活更幸福的资源、管理、技术、产品、市场的创新都有赖于通过制度创新得以保护，并以制度化的方式让参与者在具有共识的游戏规则下发挥各自的创造性，因此，制度创新既有保护各方利益的作用，又有调动利益相关者积极性的作用。

　　先行区制度创新的核心内容是社会关系、法律制度、经济政策、金融制度和管理制度等创新，以适应新经济条件下调动人们创造财富积极性的需要。法律制度支配人们行为和相互关系的规则的变更，利益主体与其外部环境相互关系的变化，如果先行区的法律制度创新能够激发人们的创造性和积极性，促使不断创造新的知识和社会资源的合理配置，通过价值创新，实现社会财富不断增长，最终将推动先行经济持续进步，进而引导其它地区的发展。体制改革、机制完善、政策扶持、人才培养、作风建设等方面形成鼓励和支持自主创新的良好文化和制度环境的建立，都需要法制化和制度化。

　　中国先行区实施的制度创新，首先要做到法律创新。先行建立以诚信为核心的财产和契约的法律制度，防止进入改革深水区时法律制度缺失导致的创新风险。广东某些先行区实行“创新免责”制度，当事人按法定程序进行创新时，只要不涉及个人私利，创新出现的失误、风险，可以免予法律责任。这种制度创新，可以鼓励进行行政管理体制、财税体制、金融体制等创新，从而促进创业环境的优化。

　　法律创新的目标是建立一个既能够发挥市场配置资源的游戏规则，又能够提升国家在科技领域的有效动员能力；既能够激发创新行为主体自身活力，又能够实现系统各部分有效整合的新型国家创新体系；突出以人为本，建立起激励科技人才创新、优秀人才脱颖而出的创新机制，营造出一个鼓励创新的文化和社会环境，保持经济长期平稳较快发展，调整经济结构、转变经济增长方式，建设资源节约型、环境友好型社会，提高国际竞争力和抗风险能力，通过国家层面的制度安排与政策设计，充分发挥各创新参与者在知识的创造、扩散、使用过程中的协调与协同，寻求资源的最优配置以实现技术创新，并使之产业化且获得商业利益。

　　法律创新的内容既要与国际通行的法律制度接轨，又要根据中国先行区发展的需要进行微调。先行区的法律创新，可根据中华人民共和国法律制度，根据先行区的定位要求，根据国际先进经验和国际惯例，引进不同国家或地区的法律，抛弃原来不适应于先行要求的旧法律，将引进的新法律有机融合于先行区的经济改革总体框架中。比如在经济层面、金融创新领域，可以适度在前海、横琴、南沙三先行区引进港澳有关金融制度和法律规范进行先行先试。比如，国务院在《关于支持深圳前海深港现代服务业合作区开发开放有关政策的批复》中明确同意“探索香港仲裁机构在前海设立分支机构”和“进一步密切内地与香港律师业的合作，探索完善两地律师事务所联营方式，在CEPA及其补充协议框架下，深化落实对香港的各项开放措施。”香港仲裁机构运用的是香港法律，在某种程度上，香港现行的法律制度可在前海合作区先行先试，在试验中不断提高前海法律制度上的改革开放水平。内地与香港律师业的合作联营，事实上在法律执行和判决方面，前海可同时适用两地法律，这在全国确实是法制创新的先行区。

　　当经济体制改革和发展超过法律进步时，法律创新对先行经济的顺利推行就非常重要。法律创新不仅要对先行区管理者进行创新免责，还要对国内民营企业家进行创新免责。很多民营企业家头顶上悬着一把剑，不知道自己什么时候就有罪。特赦创业原罪，对于先行区正在带动的中国第三波改革浪潮，具有非常重要的意义。

　　比如，有人提议，对个人和企业财产给予宽容性界定、规范破产制度、激发公民创造财富和企业创新的动力，对公民的合法财产进行宽容性界定；只要居民和企业的经营活动是奉公守法、正常经营、能够给社会带来就业和促进经济发展的，法律就不要刻意追究第一桶金的来源，过去法律不允许的很多东西现在都是符合新的改革方向并且符合现实的，对先行经济发展特别重要。

　　比如，在改革开放初期，很多民营企业在创业时“戴红帽子”，财产划定不清晰往往成为后来产权纠纷和原罪的来源，对这些历史遗留的问题，我们应用法律创新解决它。

　　当然，贪污腐败不在此列，严格执行法律制度和经济秩序，切实保护公民和企业的财产是法治社会和创新国家的基础。如果法律创新能够与经济改革进程匹配，民营企业资金外撤到海外的现象就会扭转，这些富有创业精神的企业家，不仅对先行精神的继承发扬有益，更有利于民营资本参与到先行经济的发展大潮中来。

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