陈宪

　　上海交通大学经济学院

　　教授 执行院长

　　 从2004年开始，国家陆续下达近10个针对高尔夫球场建设的禁令。然而，7年过去了，各地仍建设了400多家球场。记者问，这些高尔夫球场为何能获得立项并运营？尽管获得立项和运营过程比较复杂，但至于“为何能”，是再简单不过了，那就是申报的打“擦边球”，审批的接“擦边球”。业内人士说，高尔夫球场的建设需要国家发改委等部门审批，而大部分未经审批的球场基本上是以偷换概念的形式，由地方政府审批的。违规球场大多是打着体育公园、生态园、休闲园、绿化项目等旗号建设的。需要进一步问的是，打“擦边球”和接“擦边球”都是有风险的，接的风险更大一些，就像受贿的风险比行贿的大一样，但各地为何有如此大的动力，敢冒天下之大不韪呢？这是需要探究的问题。

　　 首先要指出，高尔夫现在有需求，未来的需求也被看好，否则，不好解释资本为什么对它一直有好感。当然，不能否认的是，在中国现阶段，对高尔夫的需求与收入分配差距过大有关，就像现在有很大的奢侈品需求一样。中国是人口大国，按照十等分法，收入最高的10％的人口是1.3亿多人，比任何一个欧洲国家的人口都多，即便其中一个不大的百分比既有能力又偏好高尔夫，就是一个可观的数字。高尔夫的投资者和奢侈品的厂商一样，就是冲着这个百分比来的。我们不是说这部分市场需求不可以去满足，而是要告诉大家，在现有人均收入水平条件下，我国对高尔夫的需求还不至于如此之大，现有需求和收入分配差距有关。还要指出的是，高收入是和高风险联系在一起的，如果一味盯住这部分需求建高尔夫球场，前车之鉴就是日本，据专家估计，日本有高尔夫球场2400多家，大部分是泡沫经济时期建成的，比实际需求多了约1/3。这对我们是一个警示。

　　 当然，我们都心知肚明，中国的现实情况是，高尔夫项目大多是冲着土地来的。很多开发商以高尔夫球场建设为由大量圈地，然后在球场周边开发房地产项目，用高尔夫球场带动房价地价上涨，创造多重利益。有一个数据可以支持这个事实，如果没有配建高端房地产项目，中国盈利的高尔夫球场比例低得惊人，常见的说法是七成亏损，有人估计的情况更惨，超过九成的高尔夫球场在亏损。由此带来的问题主要是两个方面：其一，过多的高尔夫供给，使大量资源，尤其是稀缺的土地资源闲置或错配；其二，无论是正式审批的，还是打“擦边球”的高尔夫项目，由此产生的土地溢价收益应该归谁所有？这就涉及当下中国最为敏感的土地及其相关问题，由此也告诉我们，土地制度的深化改革已经刻不容缓。

　　 那么，为什么明知高尔夫项目的开发商“项庄舞剑，意在沛公”，地方政府还乐此不疲呢？比较正面地说，是因为地方政府将高尔夫球场看作是拉动经济的好项目。具体地说，一是可以使土地变现，获得土地收入；二是通过相关投资和消费，拉动当地的经济增长；三是改善投资环境，以吸引更多的投资进入当地。其实，这三个方面都是似是而非的，这些拉动当地经济的好处，通过其他项目也可以获得，甚至获得的更多。之所以大部分高尔夫项目从立项开始，开发商就和当地一些部门以各种名义掩人耳目，在建设过程中则侵占农田、林地，相关执法部门却视而不见，是因为这么多年来，我们在政策上出现了偏差，政策过于偏好资本，由此，爱屋及乌，就偏好到了富人。如果说这在改革开放初期，资本极度稀缺时，尚可理解的话，那么，30多年过去，现在仍然如此，甚至有过之而无不及，那是要出问题的，就像我们今天看到的，资本收入和劳动收入比例失调，资本投资和居民消费比例失调，以及由此引起的一系列社会经济矛盾和问题。这些矛盾和问题已经引起政府高层的高度关注，并正在作出积极的回应和调整。

　　 透过高尔夫项目，我们还看到这样一个长期困扰我们的事实，那就是，有令不行，有禁不止。当然，细加分析，其中有“令”和“禁”本身不尽合适、合理的问题。但是，高尔夫项目的有令不行，有禁不止，部分地方政府甚至给予很高的容忍度，完全是不应该的。由此造成的结果是什么呢？

　　 其一，政府的公信力受到很大的影响。我们看到，目前影响政府公信力的主要因素有二：一是政策多变，二是令行不止。如果说前者还有经验或信息的问题，甚至还可能是知错就改，那么，后者就涉及政府及其政策的权威性、严肃性以及能否取信于民了。类似的例子还有很多，譬如，讲公车改革多年，迟迟因为官员的利益而不敢触动；又如，具有实质意义的收入财产申报制度始终未能实行，而是以“很复杂”、“后果很难预料”等为托词，使其一拖再拖。事实上，公车改革和建立收入财产申报制度都是势在必行的，越拖问题就越难以解决，造成的后果则会越加严重。

　　 其二，政府的执行力受到很大的怀疑。政府作为行政机关，对各种事务的执行效率是检验其绩效的重要方面。这里，至少有两种可能性，影响地方政府的执行力：第一，政府自身的，甚至官员个人的利益纠缠其中，严重干扰对高尔夫项目严格、公正的审批。第二，政府自身的组织和制度建设存在缺陷，以及公务员队伍的素质，影响到对各种复杂矛盾和问题的解决。当然，现实的情形是，第一种可能性远大于第二种可能性。

　　 管不住的高尔夫，集中反映了土地制度和地方政府存在的问题，需要通过顶层设计的深化改革，才能有效解决复杂的矛盾和问题。透过管不住的高尔夫，还告诉我们，政府要带头说话算话，以公信力、执行力取信于民。