浦东新区金融服务局副局长董勤发

　　早报记者 杜琴庆

　　上海在经济转型中，将努力在全国率先形成服务经济为主的产业结构。就此，浦东新区金融服务局副局长董勤发近日在接受早报记者专访时指出，上海要打造以服务经济为主体的产业结构，就必须减轻现行税制体系下服务业的税负。虽然，地方政府或许会因此牺牲一下短期税收收入，但从长期而言更是“放水养鱼”的政策。

　　创新驱动、转型发展，是中共上海市委在2010年11月8日-9日召开的市委九届十三次全会上对今后一段时期特别是“十二五”期间的上海提出的基本要求。探索并营造有利于创新驱动和转型发展的政策环境，是其中一个关键环节，因其牵涉方方面面，因而也是一项系统工程。

　　浦东新区作为上海“两个中心”建设的核心功能区，在“十二五”期间肩负着先行先试的转型重任。作为改革的一部分，完善上海国际金融中心建设有关税收制度已被浦东新区提上主要议事日程。

　　就此，董勤发近日在接受早报记者专访时，以一个学者的视角，在浦东实践的基础上，从创新财税政策环境角度探讨“十二五”期间转型的政策理念。

　　现年49岁的董勤发拥有经济学(财政学)博士学位，是一位典型的学者型官员，1998年其由上海财经大学财政教研室主任调任上海浦东新区财税局政策研究室主任，后历任浦东新区财政局农业处处长，浦东新区审计局局长助理、副局长等。其间，董勤发还于2004年至2005年受中组部、团中央选派挂职担任过云南省财政厅厅长助理，直至2009年9月从浦东新区审计局副局长调任浦东新区金融服务局副局长。

　　在浦东新区财税局、审计局工作期间，董勤发参与或牵头主持了上海市或浦东新区财税系统的大量政策性、应用性课题的研究，如《关于浦东新区“十五”财政扶持经济发展政策研究》、《关于浦东新区“十五”期间街镇财政体制研究》、《关于上海市浦东新区公共财政问题研究》以及《浦东综合配套改革背景下深化财政预算执行审计工作的研究》等。

　　服务业税负过重

　　在服务业领域，那种当时在制造业领域所存在的重复征税等一系列问题依然存在，而且，相对于制造业领域“改革后”的“增值税”来说，服务业领域的“营业税”还存在一个税收负担过重的问题。

　　东方早报：上海经济转型中正试图打造“服务经济”的发展形态，如何改革现有财税政策以促进服务业发展？

　　董勤发：必须要减轻服务业的税负。

　　如果从改革开放的初期开始说起，不管是生产领域的“产品税”还是服务领域的“营业税”，都有一个共同的特点，就是就交易总额来进行征税的。这种按交易总额征收的税收，一个最大的问题就是重复征税，而且重复征税的次数或频率会随着商品或服务流转环节的增多而增多。

　　这样对社会生产带来的一个突出问题就是，企业从规避税负角度出发会倾向于“小而全”、“大而全”，它不利于社会化协作和专业化分工，其结果就是社会经济运行始终处于低效率状态，而且，越是“小而全”、“大而全”，社会经济运行的效率就越低下。随着1994年的税制改革，制造业领域因“产品税”而带来的突出问题使得把产品税转变为增值税的改革成为现实，也顺应并适应了当时制造业快速发展的需要。

　　但是，在服务业领域，那种当时在制造业领域所存在的重复征税等一系列问题依然存在，而且，相对于制造业领域“改革后”的“增值税”来说，服务业领域的“营业税”还存在一个税收负担过重的问题。

　　这个问题在服务经济发展处在微不足道的阶段还可以“无足轻重”而“若无其事”，但是，到了近阶段要加快发展方式转变和经济结构调整、打造以服务经济为主体的新经济时代，就显得“举足轻重”，必须加以正视并将之放到重要的改革议程上来。

　　短期需地方牺牲一定税收

　　彻底免征“小规模企业”的增值税；应该逐步推进从营业税到增值税的转变，让服务业的全体企业有权进行“进项抵扣”，从而降低服务业税负水平，已成为业界最大诉求。

　　东方早报：具体而言，现行税收制度如何制约了服务业的发展？

　　董勤发：中国1994年的增值税改革设计上遗留的对服务业、对中小企业实施按全部产值或营业额为税基征收营业税或以增值税(即不实行 “进项抵扣”)的办法，在实施过程中已经导致了对服务业和广大中小企业的税收歧视。

　　北京大学中国经济研究中心的一项研究提供的数据显示，2006年，中国规模以上工业企业的增值税税负低于全部工商企业的增值税平均税负，实质上说明了当前中国正在实施的增值税的累退性，其背后是“小规模纳税人”的增值税税负过重；服务业企业目前缴纳的营业税如折算成增值税，其税率高于18.2%，超出了增值税的标准税率17%。

　　基于这个情况，考虑到当前转型发展的现实要求，我们正在打造的“服务经济”的发展形态，从纳税对象来说，普遍属于“小规模纳税人”；从纳税规模来说，普遍属于“中小企业”；从所纳税种来说，主要属于“营业税”和“增值税”。

　　因此，彻底免征“小规模企业”的增值税；应该逐步推进从营业税到增值税的转变，让服务业的全体企业有权进行“进项抵扣”，从而降低服务业税负水平，已成为业界最大诉求。

　　从上海市委书记俞正声提出的“率先形成服务经济为主的产业结构”，必须“率先突破制约服务经济发展的制度障碍，形成有利于服务经济发展的环境”，特别是从税收环境的要求来看，即使不说面向促进服务经济发展的税收政策的倾斜，仅拿公平的税收环境而言，上述税收改革的政策选择也是非常自然的事情。

　　东方早报：降低服务业税负在推行起来会遇到障碍吗？

　　董勤发：在现行“分税制”政府间财政体制下，对于地方政府而言，在短期内是会牺牲一定的税收收入的，一则免征“小规模企业”增值税会让省(市)级地方政府失去原本可以收到的增值税的25%(还有75%则由中央政府承担)；二则推进从营业税到增值税的转变，粗略地说，也会让这些地方政府失去原本可以收到的营业税的大头，差不多达到75%(这部分转移到了中央政府的国库之中，仅有25%则以增值税地方分享部分留在地方国库中)。

　　但是，这种“放水养鱼”的政策，由于为服务经济的发展营造了税收“低地”和政策“高地”，因而，从中长期来看，地方政府乃至中央政府，都会从服务经济的率先发展中，尝到经济、就业和财政等多方面的甜头。

　　“风险共担、收益共享”

　　在创新驱动的经济运行中，在高风险、高收益的产业领域里，政府的财政性资金的介入是必要的，但必须避免完全由政府去承担高风险、却让相关企业独享高收益(一旦项目成功)的这种收益与风险“不对称”的政策扶持局面。

　　东方早报：目前财税支持产业发展一般会采取什么样的方式？

　　董勤发：过去我们的财税部门一遇到要制定出台一个政策，就马上会想到要对某几个税收来几个“几免几减半”，1994年中央税制改革后不允许地方政府擅自“减免税”，于是就只好“鸟枪换炮”式地将其改变为按照企业利润额(营业额或者流转环节增值额等)的多少，从地方自有可支配财力中予以开支、加以补贴。

　　当然，也有直截了当的，干脆赤裸裸地用纳税人的钱，直接去投资搞企业，与民争利，从而破坏着市场经济中正在努力营造的公平竞争的环境。显然，这种“与民争利”的做法，是不可取的。但是，过去的其他某些具体做法，在创新驱动的经济中还是可以继续采用。

　　不过，其具体做法，必须在创新经济理念的支配下，按照有利于营造创新驱动的经济发展政策环境的要求来加以设计和制定。

　　东方早报：具体做法可以沿着怎样的思路转变？

　　董勤发：创新驱动的经济一般总是与创业、创新与冒险相联系的，而这些就要涉及如何规避风险的问题，而风险又往往与收益相伴，风险越大往往与之相伴的收益就越高。所以这就需要政府营造一个有利于收益共享、风险共担的财税政策环境。

　　由于目前我们缺少这样的政策环境，政府鼓励企业的创新行为一旦失败，承担风险的责任大多落到政府身上；反之，创新驱动得以成功，政府应有的收益权却无法得以保障。说到底输了是政府的，赢了却是企业自己的，倒霉的是广大纳税人。

　　在创新驱动的经济运行中，在高风险、高收益的产业领域里，政府的财政性资金的介入是必要的，但必须避免完全由政府去承担高风险、却让相关企业独享高收益(一旦项目成功)的这种收益与风险“不对称”的政策扶持局面。

　　我觉得，在这个方面海外发达市场经济中的一些政策理念，值得我们思考和借鉴。

　　1944年美国经济学家马斯格雷夫和多马两位教授，在他们合作研究的关于所得税与冒险的文章中，就提出了政府的财税政策与制度设计，应该为政府以外部门创新驱动的冒险行为以及与之相伴的相应收益，提供一个“风险共担、收益共享”的税制环境。

　　正是在这种理念的驱使下，美国税制中才有了“投资亏损抵补与风险报偿”的安排，也有了所得税中“盈亏互抵”的条款(即准许企业以某一年度的投资亏损，用来抵消以后年度的投资盈余，以减少以后年度的税收负担；或者用来冲抵以前年度的投资盈余，申请退还以前年度已缴纳的税款)。这些政策设计和制度安排，对于具有高度冒险性的投资具有较强的激励效果。

　　因为，在这种“风险共担、收益共享”的税制环境下，相关企业在创新驱动的发展过程中，亏损了政府会帮它，盈余了它也不忘与政府共享收益。

　　吸引国际人才方面的短板

　　从表面上看，把来自纳税人的一部分钱给了一小部分收入本来就比较高的国际性高端人才，从一国国家角度来看，好像是有悖于社会公平的。但是，从深层次来看，这样的做法最终还是体现了优先“做大蛋糕”的效率优先原则，因为只有这样，国际性高端人才才会集聚到我们这里。

　　东方早报：人才是发展的关键，在中国内地个税相对较高的现状下，如何吸引并留住国际性高端人才？

　　董勤发：目前针对高端人才的个人所得税适用税率过高，这种较高的“税收成本”，会给我们引进和留住高端人才带来不小的压力。

　　例如，中国香港个人所得税的最高边际税率仅为17%(如果比例征收，仅为15%)，而内地的最高边际税率却高达45%，使我们在吸引甚至留住国际高端人才方面，居于劣势。

　　面对这些情况，政府必须有所行动，应想方设法去降低阻碍人才引进的各类“交易成本”。首先，应尽可能降低高端人才的“税收成本”。其实在中央还没有具体的税制改革出台以前，很多地方政府也已经开始主动出击，但由于地方政府在减免税政策方面没有权限，不可能在财政的“收入边”采取措施，因此往往在财政的“支出边”、通过财政补贴的方式予以替代。

　　比如不少地方已经陆续颁布了一些办法，用“现金”补贴的方式去降低国际性高端人才的“税收成本”。此外，还以地方财政“实物”补贴的方式，给予其子女教育、本人及家属医疗服务以及住房等特别优惠的形式，去降低他们因迁居而引起的其他“交易成本”。

　　东方早报：如何看待社会上质疑给予国际性人才财政优惠措施所带来的社会“不公平”说法？

　　董勤发：的确，无论地方政府采取什么形式的特殊措施，归根到底，都会动用政府的财政资源，都会涉及这样一个“取之于民”的利益最终“用之于谁”的公平分配问题。

　　从表面上看，把来自纳税人的一部分钱给了一小部分收入本来就比较高的国际性高端人才，从一国国家角度来看，好像是有悖于社会公平的。但是，从深层次来看，这样的做法最终还是体现了优先“做大蛋糕”的效率优先原则，因为只有这样，国际性高端人才才会集聚到我们这里，才有可能帮助我们更快更好发展。

　　另一方面，从更为宽广的国际视野来看，这些国际性高端人才本身就是在国际上流动的，其所得往往取自于全球范围，其待遇往往会有国际性比较，因此其在国际间的流动往往会环顾各国情况而取舍。

　　从这个角度来讲，就税收待遇而言，针对这些国际性高端人才，给予他们的税收待遇应该从更为宽广的角度来加以看待，要用国际视野来予以考量。