陆志明

　　美国金融监管改革法案的基本框架已定。

　　在经历了财政部提案、众院立法、参院立法、参众两院协调四个阶段长达一年的马拉松式立法过程之后，美国参议院本周终于要就金融监管法案的最终文本——《华尔街金融改革和消费者保护法案》投票了。如果顺利通过，则本月中旬有望送交奥巴马总统签署生效。在竭尽全力游说公关之下，华尔街依然是法案通过后的最大输家；而前期承受经济援助调查压力的美联储，则出人意料的成为监管权限膨胀的最大赢家。

　　从现有的基本框架来看，美联储监管权限变化有得有失：其失之一为，名义上虽然保留了对消费者金融保护权限，但是实际上却是由新设立的消费者金融保护署（CFPA）保护美国消费者在选择使用住房按揭、信用卡和其他金融产品时，得到清晰、准确的信息，同时杜绝隐藏费用、掠夺性条款和欺骗性的做法。最为根本的是，CFPA名义上是美联储的下属机构，但是保持独立的监管权力，署长由总统直接任命。人事与监管权力的分离，表明CFPA脱离FED仅仅是个时间问题。

　　其得之一为，对美联储在前期经济刺激政策方面的认可，虽然此前美国众院曾对美联储在前期经济刺激政策方面的流动性注入，以及对两房等金融机构的援助方面颇有微词，甚至提出要实施全面审计。但是事实上最终通过的金融改革法案框架，却并未动摇“货币政策独立性”这一美联储存在的基石，相反两个改革重点之一——系统性风险监控职能将由美联储来实施执行。

　　系统性风险的监控，堪称此次金融监管改革的重中之重。次贷危机之后，全球各国监管层充分认识到如何规避系统性风险是避免经济危机循环往复、实现平稳可持续发展的主要障碍。而系统性风险的监控难度，远胜于单个行业风险，银行、证券、保险等各个行业相互交叉、相互渗透。系统性风险不仅源于单个独立的行业，同时也可能通过资产证券化、场外衍生品市场进一步放大。

　　因而为了规避系统性风险，必须针对系统性风险源头——金融行业与大型机构混合业务、以及风险扩散的渠道——场内外衍生品市场等进行连续型跟踪监管审计、甚至对于一些突发性事件必须实施非常规监管。正所谓：失之东隅、收之桑榆，就实际监管权限来看，美联储虽然失去了保护消费者权益的监管权，但是在对多个金融行业与机构的监管权限方面却大大增强。相对以往集中于货币利率政策来说，美联储对中微观金融领域的监管大大拓展了。

　　当然，各方之前对美联储的种种质疑并不会完全消失。这主要包括美联储竭力挽救房地美、房利美，其直接受益者是高盛等华尔街投行机构，美联储与金融机构是否存在过于亲密的关系；同时购买部分金融机构的资产，将不良资产转移至美联储的资产负债表中。事实上，随着美联储对这些金融行业机构监管权限的增加，如何厘清裁判员与运动员之间关系的问题，必然会被国会再度提出。

　　更何况，就目前的美国金融改革法案框架来看，金融监管采取条状分割的方式，即由不同的机构负责不同的监管领域，如消费者金融保护署（CFPA）负责监管金融机构的信息披露与欺诈消费者行为；而美联储负责监管传统货币利率和系统性风险；美国证券交易委员会加强对衍生品市场的规范等等。

　　这种分类而治的管理体系最大的弊端，在于相互之间彼此独立，无三权分立的牵制能力，因此需要上层管理机构统辖。然而考虑到美联储的货币政策独立性，美国政府虽然表面具有任免权，但是由于总统任期较短，联储主席任期较长，缺乏真正的人事约束力。随着美联储全力的快速扩张，如何将其限制在合理的监管范围之内，同时防止监管者与被监管者之间合谋现象的出现将是摆在美国国会面前的一道难题。

　　从目前来看，将美联储的监管业务分割为传统货币利率政策与新兴系统性风险监管两块，国会分别对其作不同的审计，是可能会被采用的预防性控制措施。由于监管金融系统性风险与传统货币政策独立性无关，因此估计可能会实施较为严格的财务分离审查和监管效率评估，以提升美联储的实际监管效能。

　　鉴于美国不仅处于金融领域发展前沿，而且在国际货币经济组织和国际清算银行等国际监管组织具有主导性的发言权，因而，美国国内金融改革法案也将深刻影响全球金融改革和新巴塞尔协议的修订。对中国而言，现在需要密切关注的是，这个法案中的哪些条款可能会直接上升为国际组织制定的所谓全球规则。

　　（作者系交通银行发展研究部研究员）