加大我国住房保障政策实施力度的几个着力点

　　住房是居民生存的基本条件，目前城镇住房矛盾集中显现，土地供求矛盾突出，单纯依靠市场机制无法解决。针对我国住房市场的现状，我们认为需要把握以下几个着力点。

　　加速公共财政构建，转变政府职能。目前，我国地方政府负有发展经济的责任，以GDP为政绩考核仍是主要特色，这样，地方政府的主要目标就不大可能将提供服务列为第一目标，而是尽量把GDP做高。为了保障经济发展，必须有巨额的财政支出作为支撑。而房地产提供了很好的财税来源。根据国务院发展研究中心的一份研究报告，地方政府的财政收入中，来自房地产的“土地财政”（包括土地出让金、各种房地产税费）收入占60-90%。在这种情况下，地方政府没有积极性提供保障性住房。因此，只有转换地方政府的职能，改变政绩考核的内容，将财政体制转变为“公共财政”，地方政府才有积极性落实中央的住房保障政策，才不会继续奉行“土地财政”。

　　构建多层次的住房保障体系。我国是发展中国家，城市居民家庭收入水平较低，储蓄积累有限，广大的中低收入阶层即使有银行按揭支持也仍面临首付和还贷压力。为满足中低收入阶层住房需求，一方面，要积极发展租赁市场，以租代购；另一方面，国家应构建多层次的住房保障体系：

　　改革职工导向的住房公积金制度，建设面向广大住房困难家庭的住房公积金制度，增强中等收入家庭购房能力。由于各职业群体收入差别悬殊，高收入职业群体住房公积金积高而住房需求已得到满足，一些家庭不屑于获得公积金支持；而中低收入群体多为无房户，购房需要迫切，但又得不到公积金的有效支持。因此探索建设面向住房困难的中低收入家庭的公积金制度确属必要。

　　适度发展购房保障，完善对目标人群的识别管理机制。我国提出了经济适用房和两限房等多种住房保障模式，但保障目标定位并不清晰。从我国现阶段整体发展水平出发，购房保障的覆盖面不宜过大，保障水平也要适当。为体现公平、公正原则，应对购房保障目标人群进行更精准定义和有效识别，改革现有以当年收入和户籍为依据的人群识别管理机制，建立以持续低收入和租房期限作为购房保障人群识别机制。

　　发展租房保障，解决极低收入家庭居住困难。对于购房、租房都难以实现的低收入人群进行公共支持。保障形式宜以货币补贴为主、实物配租为辅。有条件的大城市建设廉租房，实行实物配租，但切忌蜂拥而上，造成公共投资的浪费。

　　建立科学合理的住房建设和消费模式。目前，中国正处于城镇化快速发展时期，面临世界历史上最大规模的城乡人口迁移，城镇住房需求大，但资源承载力相对不足。因此，制定住房政策必须坚决贯彻节约资源、保护环境的原则，减少住宅发展的资源环境代价。一要合理规划，主要建设中小套型住房。按照节约用地的要求，确定适当的住房建设套型面积、建筑形态和建筑容积率。优化空间布局，充分利用每一寸土地、每一寸空间。在精细设计、保证功能基础上，尽可能增加中小套型住房供应。二要科学建设，提高住房的节能环保水平和住房品质。加快住房科技创新，推广应用节能、节水、节材与环境保护技术。三要引导居民适度消费。既要支持和保护居民住房消费的积极性，改善居住条件。同时也要加强国情教育和政策引导，反对超前消费，树立经济适用、理性适度的住房观念，形成节约资源、健康文明的消费理念。

　　坚持城乡统筹原则。要根据农村人口向城镇迁移的情况和严格保护耕地的要求，按照统筹城乡建设的原则，深入研究进城定居农民享受城市住房政策和农村宅基地政策的衔接。积极探索改善农民工居住条件的措施。要强化规划管理，治理农村人居环境，按照集约和节约使用农村建设用地的要求，加强对旧村改造的规划指导。要加强对农村住房建设的设计、施工、材料等技术服务，提高建筑质量。

　　编制、公布和实施住房建设规划。住房建设规划是有步骤地实施住房建设的基本依据，同时也是土地供应规划编制的依据。编制好住房建设规划，有利于住有所居目标的最终实现。

　　我国政府对未来住房建设规划的编制提出了明确的要求：要求各地抓紧制定和落实未来两年住房建设计划和五年规划，并向社会公布。2008年1月底前各地陆续公布了2008年度住房建设计划。2008年3月底前公布2009年住房建设计划。2008年6月底前要公布2008-2012年住房建设规划。重点明确廉租住房、经济适用住房、限价商品房和中低价位、中小套型普通商品住房的结构比例、建设规模，并落实到具体地块、项目，控制单宗土地供应规模，明确项目开竣工时限，确保供应出去的土地能够及时开发建设。房价较高、涨幅较快的大中城市，要切实增加中低价位、中小套型普通商品住房供应，加大限价商品房供应规模。

　　坚持住房保障总目标与分阶段实施相结合。根据发达国家的经验，住房政策和住房制度都经历一个从住房短缺、住房改善、富裕型住房等阶段。每个住房阶段住房政策所实施的重点是不同的。借鉴发达国家的经验，我国必须从实际出发，量力而行，根据社会进步、经济发展的需要和趋势，制定和完善住房保障政策。从现实来讲，我国住房制度改革总的目标是适应社会主义市场经济的要求，建立新的城镇住房保障制度，加快住宅建设，促进经济增长，提高居民的居住水平和居住质量。目前，我国的城镇居民居住情况是已经告别了短缺时期，正进入全面建设住房小康阶段。因此，要建立一套以反映全面居住水平的指标体系和发展目标，为实现住房生存型向住房发展型的转变提供导向。我国作为一个发展中国家，特别是人力、物力、财力制约的条件下，不可能在短期内大范围地解决居民的住房问题。因此，必须坚持有步骤、分层次地解决中、低收入家庭的住房问题。

　　加大对我国住房保障政策的落实力度。各级建设、土地、财政、金融、税收等部门，都必须在落实政府住房政策目标中，积极扮演相应的角色，做到目标一致、相互配合，形成合力，按十七大报告提出的“住有所居”、“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”，全面落实我国住房政策。

　　（执笔：胡少维 高辉清）

　　表1、房地产投资情况（%）

　　房地产开发投资占全社会投资比重房地产开发投资占城镇投资比重住宅投资占房地产投资比重经济适用房投资占住宅投资比重房地产开发投资增速

　　199515．7320．13

　　199614．0418．312．14

　　199712．7416．5648．4312．05－1．18

　　199812．7216．0757．5913．0113．71

　　199913．7417．2964．3016．5613．53

　　200015．1419．0166．4516．3821．47

　　200117．0521．1566．4714．2227．29

　　200217．9121．9567．1011．2722．81

　　200318．2722．1666．749．1830．33

　　200418．6722．2967．166．8629．59

　　200517．9221．1968．274．7820．91

　　200617．6620．8070．225．1122．09

　　200718．4221．5330．15

　　表2：1998年以来我国城镇住房政策概览

　　年份文件名主要内容简要评析

　　1998国务院关于加强房地产价格调控加快住房建设的意见（34号文）停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，积极稳妥推进公有住房租金改革，加强房地产价格调控，建立合理的住房价格体系。住房制度改革全面展开，许多人的住房轨迹就此发生了根本性的改变。

　　1999国务院转发建设部等部门关于推进住宅产业现代化提高住宅质量若干意见的通知加强基础技术和关键技术研究，建立住宅技术保障体系，健全管理制度，建立完善的质量控制体系。加快住宅建设从粗放型向集约型转变，推进住宅产业现代化，提高住宅质量，促进住宅建设成为新的经济增长点。

　　2003国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知（18号文）发展住房信贷，强化管理。经济适用房由‘住房供应主体’被改为‘具有保障性质的政策性商品住房’，‘住房供应主体’被大部分的商品房所替代。”“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”。房地产业已经成为国民经济的支柱产业，坚持住房市场化的基本方向。

　　2005《关于切实稳定住房价格的通知》（“国八条”）以及国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议提出的八项措施引导和调控房地产市场（简称“新八条”）。大力调整住房供应结构、严格控制被动性住房需求，正确引导居民合理消费需求，全面监测房地产市场运行，切实负起稳定住房价格的责任。高度重视稳定住房价格，认真组织对稳定住房价格工作的督促检查。

　　2006国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知 （37号文）（“国六条”）切实调整住房供应结构，进一步发挥税收、信贷、土地政策的调节作用，合理控制城市房屋拆迁规模和进度，进一步整顿和规范房地产市场秩序，有步骤地解决低收入家庭的住房困难，完善房地产统计和信息披露制度。重点发展中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用住房和廉租住房。各地都要制定和实施住房建设规划，对新建住房结构提出具体比例要求。

　　2007国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见 （24号文）进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，逐步改善其他住房困难群体的居住条件，完善配套政策和工作机制。标志着政府住宅调控思路的转变，其关键是要建立多层次住房保障体系建设，加快住房分类供应体制的实施。首次明确提出把解决低收入家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能。