政府机构改革的逻辑选择

　　——我看大部制改革

　　◎张 军

　　复旦大学中国经济研究中心主任、经济学院教授、博导

　　温家宝总理在两天前的政府工作报告中有意提到了一些部门“职责交叉、权责脱节，相互推诿，办事效率低下”。这自然让人联想到正在酝酿的大部制改革的计划，而大部制改革也将是今年两会的焦点之一。据报道说，今次首先启动改革的五大部委将分别命名为：工业和资讯化部、交通和运输部、人力和社会保障部、环境保护部以及住房与城乡建设部。

　　回顾一下，自1949年以来国务院机构的改革不少于6次了。改革开放以来，政府机构改革也几乎是每届政府的任务和目标之一。特别是1998年朱镕基总理上任之时，大刀阔斧，将中央部委从40个压缩至29个，其力度可谓为历届政府之最。但10年之后的今天，中央政府部门机构与人员的规模逐步反弹，基本上又回到了当年。这10年来，基层政府的规模也不断膨胀，因为要管的事和要做的事越来越多而不是越来越少，必须有足够的人力和权力，方能维持行政运转的效率。

　　显然，现在的问题不在于政府的规模是大了还是小了，而在于政府的职能是为什么而生产的？为什么而服务的？今天提出大部制改革的逻辑，比较流行的说法是，中央各部委正逐步成为特殊利益集团，权力部门化与部门利益化是其两大特点。大部制改革就是希望破除部门权益，转变职能，提高效率，精简人员。这个看法，我以为是不正确的。大部制也有可能把分散的部门利益积聚为更加集中的集团利益，而且因为大部的权力更大，自下而上和自上而下的监督与约束更难，部门利益会不会更容易膨胀呢？很难说。要知道，所谓的权力化和利益化，并不是因为设立部门过多而引起的，而是跟为什么存在这样那样的政府部门相联系着的。即使在美国也一样。凡有政府的机构，凡吃政府预算的，情况大都是这样。

　　大部制改革提出了一个有趣的问题：我们是要通过改变政府的部门门类和设置来改变政府职能，还是反过来，通过转变政府职能而改变政府部门的设置？即使实行了大部门制，看上去减少了中央部委和地方政府相应的部门，但如果依然需要那些政府的职能，那么我们还是需要在大部委内部实行分门别类的管理与负责，这样就不得不增加而不是减少行政的层次和级别。比如，住房和城乡建设部归并之后，仍然需要有负责住房和负责城乡建设的子部门来专业化地负责提出规划和预算，制定监管规则和实施管理。说到底，行政的事情，必须落实到岗和落实到人，才算有了执行力。因此，大部门制这个设想，虽然听起来很有创意，很能打动人，但它随之也难免会带来的最大误导，那就是看上去减少了部门的数量，但实际上并没有真正触及问题的核心：如何转变政府的这些职能？为什么要转变政府的职能？

　　当然，这个核心的问题不是这些为大部门制设计方案的人所能回答的。它涉及我们这个经济体制和政府体制的最根本问题。中国经济这三十年逐步形成的体制是与政府的职能演变分不开的。尽管在很多领域中实行了市场化的改革，但我们的经济体制改革并不是“去政治化”的或者推倒重来式的，而是通过逐级向地方政府放权而形成的一个分权化的威权体制。这个经济体制的最大优点就是它服从和服务于投资和经济增长这样的最高而单一的目标。在这个体制下，各级政府的职能不仅要服务于和确保这一目标的实现，而且，为了这一目的，各级政府的职能必须上下设置雷同和重复，以便于自上而下的绩效考核和目标的贯彻执行。

　　这样的政府职能错了吗？对这个问题的回答，取决于我们怎么评价中国当前的经济体制以及它的性质。如果认同我们的经济体制以及它在经济增长上的相对制度优势并希望继续长期维护这种体制，那么我们就不能简单地要求政府转变它的现有职能。因为它的职能是与这个经济体制相配套的。迄今为止，在经济发展和商业创造方面，中国各级政府的单一职能发挥得非常有效。在服务于单一经济发展目标方面，各级政府的职能类似于一个商业公司的职能。

　　但是大家都知道，政府从根本上说应该是多目标和多任务的组织。与公司类似的职能不能涵盖经济发展以外的目标。特别是，随着经济的发展和人均收入的提高，政府的多任务性质会越来越凸现出来。社会是越富裕，政府的“仲裁”角色就越突出。环顾世界，政府以“仲裁”角色取代“生产”角色是经济发展的必然过程。例如，随着经济的发展和收入分配不均程度的扩大，公众会要求政府在教育、卫生、环境等涉及公共利益和公平问题上有更大的作为。这方面的政府职能会变得更有社会需求。所以，在给定的政治体制下，政府的职能不断走向民生是必然的选择。

　　中国现在的经济体制当然还不是我们预设的市场经济体制。我相信大多数人会认同这样的判断：中国今天面临的问题已不是选择什么经济体制的问题，而是怎么做的问题。我们明白我们需要建立一个真正的市场经济体制，为此必须不断地去改革和放弃当前这种以县（市）为核心的投资创造和分权经济责任制，真正努力去建立起一个以法治和产权制度为基础的市场经济体制，为了这个目标，现有的政府角色自然就必须变革，其过于组织“生产”的职能偏误也就随之而消失。因此，不能把政府职能的改变与经济体制的转变割裂开来，更不能把政府机构的改革理解为转变政府职能和转变经济增长方式的一把钥匙。

　　大部制改革提出了一个有趣问题：我们是要通过改变政府部门门类和设置来改变政府职能，还是通过转变政府职能而改变部门设置？我们需要建立一个以法治和产权制度为基础的市场经济体制，为此必须不断地去改革和放弃当前以县（市）为核心的投资创造和分权经济责任制，现有的政府角色自然就必须变革。因此，不能把政府职能改变与经济体制转变割裂开来，更不能把政府机构改革理解为转变政府职能和转变经济增长方式的一把钥匙。