区分对待“小产权房” 承认农村建设用地处置权

　　贾海峰

　　 李剑一口气在石家庄市开发区宋营镇东仰陵村买下了两套“村证房”（小产权房），虽然他所买的房子已经达到3500元/平方米，但这比同一地段的“市证”房价格还是低30%。

　　 虽然国务院等有关部门都下发了“小产权房禁令”，但是李剑所在地区小产权房仍然销售火爆。几乎所有购买小产权房的人都有一个信念：“生米煮成熟饭”。

　　 一边是各级政府保护耕地的责任，另一边是高房价下催生的小产权房热。如何根治小产权房问题？

　　 “应该说目前各级政府出台的法规都是治标的，不治本。”3月3日，民进中央常委、全国政协委员、清华大学教授蔡继明给小产权房问题开出了 “治根药方”。

　　 实际上，今年“两会”上有多位委员和代表的提案、议案都谈到小产权房问题，而谈及的主要观点，多数都是为小产权房“正名”。

　　 全国人大委员、中国人民大学教授郑功成接受记者采访时也指出，不应该简单地取消小产权房。

　　 承认现实：政府责任与灵活手段

　　 小产权房到底有多少？

　　 蔡继明带领的清华大学土地流转制度研究课题组至今也是从公开的数据上得出：北京估计有20%的人买了在售在建的小产权房，面积在1000万平方米；西安购买小产权房的人占到了25-30%；深圳比例更高，达到了40-50%。

　　 小产权房问题的产生有着社会原因：一是地价快速上涨，农民希望借助小产权房建设在城市化进程和房地产开发中分一杯羹；二是城市房价过高，一些城镇居民到农村买房寻求居住之所。

　　 但是由于小产权房与现行的房地产交易秩序相悖，再加上国家出于保护耕地的需要，对小产权房发出“风险提示”。而由于小产权房涉及到地方政府土地出让金的减少，一些严重依赖“土地财政”的地方政府对小产权房采取了拆除等极端手法。

　　 尽管如此，全国范围内小产权房治理仍没收到预期效果。

　　 对待这样的难题，蔡继明教授在名为《关于妥善解决小产权房问题的建议》的提案中，开出了“药方”：

　　 蔡认为，解决小产权房的前提是承认现实，尽量采取经济化手段解决。在补交相关税费以后，转变为正式产权。另外，政府还可以通过回购等手段，将小产权房转变为经济适用房和廉租房，这都比简单的拆除效果好。

　　 其次，解决小产权房问题，政府应承担责任。地方政府应加大财政投入，实现城镇居民“居者有其屋”后，自然没有城镇居民愿意放弃相对优越的城市生活环境，到农村去买房子。

　　 对于小产权房也应该“一分为二”：对违反农村用地规划，擅自占用耕地建商品房的，必须依法处理；对于利用农村集体建设用地建设的小产权房，则应该尽量用经济化的手段，使其转入房地产流通市场，给予其合理身份，使其成为房地产市场的有效供应量。

　　 此外，小产权房对以“土地财政”为生存手段的地方政府利益损害很大，中央财政应进一步完善财政支出体系，加大对地方政府的财政转移力度，减轻地方财政对土地的依赖。

　　 治本之道：农村土地产权改革

　　 蔡认为，小产权房的“治本之道”还在于农村土地产权改革问题。

　　 春节前夕，蔡和民进中央的一些代表去拜访农业部和国土资源部。这两个部委在肯定民主党派的建议同时，希望民主党派能从制度上给出建议。

　　 “例如宪法中规定城镇土地属于国有，农村土地属于集体所有，所有农村集体用地转城镇建设都需要先经过政府征用，转为城镇建设用地后才能建设，而宪法中同时又规定，除公用利益外，政府不得征用农村集体土地转为建设用地”，蔡说，实际上，这么多年以来，政府征用农村集体用地中，只有20%的土地是做绿化等公共利益之用，绝大多数是做房地产等商品化之用。

　　 目前城镇和农村土地分配比例和土地需求极不平衡。国土资源部提出到2020年之前都要死守“18亿亩耕地红线”。但实际上我国到2020年城市化率要达到60%，至少还需要1.5亿亩建设用地。与此同时，农村建设用地2.84亿亩，却只承载7.4亿人；城市建城区建设用地5700万亩，却要承载5.7亿人。而随着城市化进程加快，大量“空村”出现。

　　 据蔡的调研组估计，仅农村建设用地，特别是宅基地的调整，就可以节约出大概2/3的建设用地。

　　 “小产权房的治本之道还是在做建设用地城乡统筹，以承认农村建设用地‘私有’为手段，逐步拉近城乡土地价格差距”，蔡说，应该确定农民对农村建设用地拥有处置权、抵押权、转让权。但这一切的前提是遵守《土地规划法》，耕地承包经营权可以转让，但绝对不能在其上建设房屋。

　　 蔡在提案中给出了一个农村土地产权流转改革的“渐进式”路径。

　　 第一是先在增量土地上进行试点，即农村新增建设用地采取多元化供应体制和所有制。在不修宪的前提下，由国务院等机构出台一些过渡性法规来肯定农村建设用地市场可以是以公有制为基础的多元化供应体制。第二步是，研究制定农村集体建设用地转让的法人代表，建立一整套严格的制度，来保证农民真正享受到改革的成果，而不是只拥有一部分的利益。

　　 这一切制度建立的前提是，尽快出台《土地规划法》，在明确农村土地用途性质的前提下，尽快建立城乡土地一体化统筹，做到城市与农村联动的“占补平衡”。