大金融监管：适当交叉重叠

　　

我国目前实行分业经营、分业监管，央行与银监会等三家银、证、保监管部门分别在法定范围执行监管功能。这种监管体制在避免了职责重复，克服了某些效率低下状况的同时，也容易出现监管真空和道德风险，以致信息共享与协作能力差，严重影响了央行宏观经济决策效率。

　　◎曹军新

　　中国人民银行南昌中心支行高级经济师

　　我国自2003年央行的银行监管职能分离后，央行在宏观调控时，对银行性金融机构的道义劝说效用在下降。这当然与政府对银行政治经济所有权的“中央与地方的二元金融结构”有关，另一个重要原因是央行失去了对商业银行运行情况监管，失去了货币核心信息的知情权，货币政策基础和灵魂缺失，也削弱了在金融管理体系中应有的权威和地位。为此，笔者提议，不妨借鉴一下美联储的货币监管经验，完善和改进我国央行货币监管功能。

　　目前，美国金融管理机构主要有联邦储备体系、货币监理署、联邦存款保险公司、州银行管理部门和存款机构总署，它们之间既有分工，又有合作。联储与其它金管机构间存在明显的多头管理、交叉监管和重叠监管，难免重复，但它们主要以功能监管为主，不留监管空白，各有侧重，在金融监管机构之间形成了一种相互制约和竞争的关系，有利于提高监管的效率和质量。例如联储和货币署检查的重点在于被检查者是否如实地遵守货币政策的规定、经营是否稳定、资本充足率、资产质量和内部控制等。存款保险公司侧重于银行存款的来源结构、资金的运用和回收等，检查的目的在于维护其稳健经营，降低倒闭风险，保护存款人利益。

　　为避免管理规章制度上的矛盾或冲突，美国金融管理机构非常重视彼此之间的合作：国会设立了一个协调各金融管理机构活动的协议性组织——联邦金融检查委员会，主要职责就是统一全国金融监管原则、方法和标准，对监管过程中出现的问题提出解决办法等，并在金融管理中相互征询意见和磋商。

　　我国目前实行分业经营分业监管，央行与银监会等三家银、证、保监管部门分别在法定范围发挥监管功能。这种监管体制避免了职责重复，克服了某些效率低下的情况，但由于属于机构监管范畴，而非功能监管，对于混业经营和综合经营趋势的监管十分缺乏，这就容易出现监管真空和道德风险。地方性金融机构既接受银、证、保监管部门的监管，也接受地方金融办等部门的直接管理，缺乏管理部门间互相制约和竞争的关系，同时，这种监管体制也严重割裂央行功能发挥所需的核心信息——关于商业银行运行情况的信息。尽管人行法对央行获取相关信息规定了各种直接间接的途径和手段，但由于金融分业监管自成体系，各司其职，条块分割，以致信息共享与协作能力差，间接途径和手段的效用降低，严重影响了央行宏观经济决策效率。

　　美联储掌握银行经营情况的主要手段和渠道，除了非现场与现场检查外还有：对申请成为联储会员银行，要求提供有关该银行历史、规模和结构等方面的资料；出具外部独立审计的年度审计报告；报刊、专业报告和学术会议等有关金融的信息和研究成果；与其他监管当局建立有效的信息交换机制等。美联储与货币监理署等金融监管机构之间相互配合，密切协调，交换交流各自的检查报告，包括看法和意见等。

　　我国央行自银行监管职责分离后，获取功能发挥所需信息的主要手段和渠道，首先是在人行法修正案中仍规定和设置了有限的金融监督管理功能，但缺乏必要的可行措施和手段。对部分金融市场的运行情况，可依法通过检查监督直接获取，但若涉及有关银行业金融机构运行情况，虽可行使建议监督检查权等间接获得，但实际上行使监督检查权十分困难。修正案实施四年来，如何落实建议监督检查权至今没有相应的实施细则。

　　其次，央行依法负责金融业的统计、调查、分析和预测，但存在数据虚假不实、反映情况资料不全和获取艰难等问题。目前央行尤其各分支主要局限于在银行业机构作相关统计调查和分析预测，往往缺乏整体性。央行只能检查信贷台账，不能检查相关的会计财务账目，而有关证券业、保险业信息则需反复协调，获取相当滞后。至于反映目前混业与综合经营趋势的数据则处于空白状态。

　　再者，央行依法应与金融监管部门建立监督管理信息共享机制和磋商机制，但近四年来，实际上唯有银、证、保监管部门间建立了信息共享机制，而依据相关法律，央行和银监会等法律平等主体间建立信息共享机制，强调的是各自间的协调，尚未出台一个统一的、权威的、突出主导角色的共享机制。

　　为改进当前我国央行宏观调控的货币监管功能，应尽快完善国家宏观金融调控监督管理体系的法律框架，建立以央行功能监管为主、监管适当交叉重叠的大金融监管体制。可以从下述三点入手：

　　一、尽快增加央行对银行性机构以及监测金融市场的功能性监管权限。在目前分业监管体制的基础上，通过制定和出台有关“人民银行法”实施条例的方式，增加央行对银行性机构以及监测金融市场的功能性监管权限，完善检查监督权和建议检查监督权的适用范围，增加央行分支机构的行使权限。

　　二、为减少监管资源浪费和部门政策的冲突，需尽快建立央行与金融监管部门间信息交换机制和政策磋商机制。为此还需要尽快重新制定和修改人行法等金融大法，补充和完善金融统计条例等法规，出台信息交换与政策磋商机制等法规。

　　三、从长期看，应筹划建立大部制的金融监管体制，建立一个权威性相对较高的货币政策与金融监管协调委员会。