气候立法可考虑分三阶段进行

　　李季先

　　面对突入其来的低温、暴风雪和冰冻天气，在积极赈灾之余，很多学者，尤其是气象界和环境法学界的人士再次呼吁：应尽快启动搁浅已久的气候立法程序。

　　如果不考虑气候变化的复杂成因和立法技术因素，单就气候立法来说，通过制定规范政府应对气候变化公共职能的《气候变化法案》、《气候税法案》等相关气候法律，以气候法的法律刚性来应对气候的各种人为变化，并进而实现经济社会的自我可持续发展，这不能不说是一个好的法律提议。甚至可以说，这是唯一一个人类可以通过主观努力对气候进行某种自我改变的长治之策。遗憾的是，为人类改造大自然立法的气候立法，毕竟不是简单的为改造人类自身立法，它不得不考虑更多的非人文因素和国别因素，譬如发达国家与发展中国家各自背负的不同气候责任、一国的政经体制等。正如个别专家在评价我国为什么不能简单借鉴英国《气候变化法（草案）》时所说，按照权责相符原则，碳排放的责任主要还是西方发达国家，恪于中国的发展阶段，中国不可能承担与其身份不符的法律义务；再者，中国当下的司法体制也不允许就此问题对中国政府提起告诉。

　　实际上，就我国应对气候变化的立法探索看，中国从来不忌惮更不吝于气候立法。早在2005年8月，政策法规司就在北京召开气候资源立法专家会，来自国务院法制办、中国气象局预测减灾司、国家气候中心、北京市气象局、广东省气候与农业气象研究所等单位的专家学者围绕气候资源的法律界定、气候资源立法必要性和紧迫性、气候资源立法与现行法律法规，形成了一定共识，这也为后来的《中国应对气候变化国家方案》及其行动计划出台打下了基础。由于各种主客观原因，后来的气候系列立法工作被暂时搁置。可中国气象局组织起草《气候资源条例》、《气候可行性论证管理办法》、《气候变化监测评价办法》、《气候资源调查区划办法》等部门规章，推进《气象灾害防御条例》立法进程的努力一直没有停止过。

　　按照我国的立法惯例，法案被搁置一般不外乎两个原因，一个是立法的条件未成就；另一个是立法时机不成熟，而气候变化立法被搁置或者未被急迫地提上出台日程，原因也不过如是：城市交通拥堵费、气候税，以及面向企业的减排基金的制法依据还不充分，此外以温室气体为代表的碳减排以及设置碳预算也不是作为发展中国家的我国当前最为急迫的任务。一句话，大规模气候立法的条件和时机都不是很充分。

　　气候立法是需要条件和时机的，这次罕见的暴风雪天气灾害如果真有什么启示的话，那就是给气候变化立法以一个植入的契机，它让气候变化立法变得空前急迫起来，比如对政府诸部门和社会各事业单元之间联动机制的立法诉求、对媒、气、电行业征收气候税以应对灾害天气的立法诉求，以及对减排基金核定征收的法律依据的渴求等等。

　　正是在这个意义上，我们认为当下的气候立法尽管还不能大规模铺开，但有关部门将气候立法提上立法日程，并分阶段循次推进还是有了可能性。具体来说，在前段时间贯彻落实《中国应对气候变化国家方案》及其行动计划基础上，国内的气候立法可以遵国内外立法例分三阶段推进：

　　第一阶段，构筑气候变化法律标准评测体系。气象立法首先要为易受气候变化影响的行业或部门量身定做科学的气象灾害防御标准、监测预警标准和气候影响评估标准，通过制定《气候可行性论证管理办法》、《气候变化监测评价办法》、《气候资源调查区划办法》等法律法规，提升对灾害天气或极端天气气候的监测、预测、预报和预警水平。

　　第二阶段，推进《气象灾害防御条例》立法，抓紧建立政府诸部门和社会各事业单元之间联动防御气候灾害机制。这一阶段的气象立法要以联动应对气候灾害的防御和应对机制为契机，在社会上推广“取之于民，用之于民”的气候税理念、城市交通拥堵费理念，以及减排基金理念等运用经济手段防治气候灾害的理念教育，最好能形成纲要性的防御气象灾害指导文件。

　　第三阶段，制定出台《气象税征收条例》、《企业减排基金征收条例》等以经济手段为中心的气候法，创新气象法立法模式，综合运用行政与司法两种手段，具体可借鉴英国的二级立法模式，然后在此基础上以民生为基点区别立法对待，力求法合而不同，像气象税的税率在某些超标情况下可以采用累进税制等。

　　（作者系北京市万商天勤律师事务所律师）