查审分离确定：证券执法新体制初步形成

对外经济贸易大学法学院院长沈四宝

国家行政学院教授杨伟东

中国政法大学教授赵旭东

中国长江电力股份有限公司总经理助理吕忠梅⊙本报记者 何鹏 周翀

　　“审查分离”、“创设行政处罚专职委员制度”、“试点公职律师制度”、“积极探索行政和解模式”，在日前证监会召开的“2008年证券期货市场法制建设新春茶话会”上，证监会在证券行政执法体制方面的改革与创新受到与会专家充分认可。

　　“从深层次的理念上，中国证监会进行的以查审分离为代表的执法创新代表着中国行政体制改革前进的方向。”专家们如此表述。

　　严惩证券违法违规行为

　　近年来，我国资本市场发生转折性变化，但“新兴加转轨”的特征没有发生根本改变，市场规范化程度还不高，稽查工作仍需不断加强。

　　为促进资本市场健康发展，证监会在法律制度体系逐渐完备的同时，不断推进资本市场执法体制建设，进一步加大资本市场违法违规行为的惩治力度，严厉打击各种证券违法违规行为。

　　五年回首，证监会相继查处了“德隆案”、“科龙案”等一大批重大违法案件，并对大鹏证券、闽发证券、“杭萧钢构”等案情重大、社会高度关注的大案要案迅速查清，及时移送，主动向外界披露，规范了市场秩序，提高了执法水平，增强了执法效能。

　　数据显示，近5年来，共办理案件736件，移送公安机关104件，作出行政处罚212个，180家单位和987名个人受到处罚，165名责任人被市场禁入。

　　“证券市场瞬息万变，监管的专业性强、难度大、影响范围深远，从近些年证券执法的效果来看，无论是法制建设的进程步伐、体系化程度，还是应对违法违规行为的应对速度、执法力度，都是做得很到位的。”国家行政学院杨伟东教授说。

　　“审查分离”新体制初步完成

　　2007年11月16日，对于证券监管系统的执法人员来说，是值得纪念的日子。在这一天，证监会稽查总队成立。

　　作为证券执法体制的重要创新，从立案环节看，这次改革合并稽查一局、二局为稽查局证监会稽查局，新设专门的立案处，立案处的职能是面向全市场，收集违法违规行为的信息，主动寻找线索，及时进行立案处理。这一新机制无疑会提高立案效率。

　　从调查环节看，这次改革大幅增加了专业调查力量。改革完成后，证监会稽查人员将达到600人。“人多力量大”，在此基础上，查案的效率自然会提高。

　　从审理环节看，这次改革从制度上确定“查、审分离”模式，创设行政处罚专职委员制度，由该委员会负责所有案件的审理，形成调查与处罚的相互制约，从而保证审理的专业和效率。

　　在新春茶话会上，这次改革同样成为专家热议的话题。大家认为，此次改革充分表明，近五年来，证监会在法治建设领域贯彻落实科学发展观在探索和尝试具有中国特色的、体现资本市场客观规律、适应监管工作实际需要的监管执法体制方面，取得新的成果。

　　事实上，证监会从2004年即开始推行调查和审理分开，形成了调查与处罚权力的相互制约机制，再加上行政复议和诉讼对行政处罚制约，从而在证监会内部形成三角制约的执法制度。与会专家表示，这在中国行政执法领域中还属首创，与中国未来行政执法体制改革方向相一致。据悉，国家行政学院对此也非常肯定，并将其作为国家行政执法体制改革的标本安排专题进行了研究。

　　规范行政许可行为

　　审视证监会近年的证券执法实践，其中贯穿的一个主题，就是积极贯彻依法治国方略，落实推进依法行政、建设法治政府的要求，严格执法程序，规范执法行为，提高执法水平。

　　首先，证监会比较系统的规范了大量行政许可执法活动，发布施行《行政许可实施程序规定（试行）》，全面规范行政许可行为，先后四次组织清理并取消行政许可项目，合计101项。自《行政许可法》实施以来，截至2007年10月底，共受理行政许可申请4936件，依法作出行政许可决定3529件。

　　其次，全面落实行政执法责任制，制定《关于推行行政执法责任制的实施意见》、《中国证监会行政执法资格认证及执法证件管理暂行办法》等制度文件，开展了行政执法资格考核工作和行政执法责任制评议考核工作，进一步规范了监管执法行为。

　　第三，不断加强制度建设，完善执法监督机制，做好行政复议应诉工作。改革完善行政复议委员会制度，吸收市场人士作为委员会委员，对复议案件实行类别化审理方式；出台了《关于进一步加强证券期货监管系统行政复议及行政应诉工作的通知》。建立起职能单位（部门）和法律专业部门共同出庭应诉的工作制度，并依靠证监会自身的公职律师队伍做好复议、应诉工作。近5年来，收到行政复议申请114件，办理行政诉讼应诉案件49件，国务院最终裁决案件4件。

　　参会人员名单及职务

　　（一）专家学者（5人）

　　1.江平：中国政法大学终身教授

　　2.沈四宝：对外经济贸易大学法学院教授

　　3.叶林：中国人民大学法学院教授

　　4.赵旭东：中国政法大学教授

　　5.杨伟东：国家行政学院教授

　　（二）市场专业人士 （4人）

　　1.王俊峰：金杜律师事务所主任律师

　　2.白维：竞天公诚律师事务所合伙人律师

　　3.杨新平：中国国际金融有限公司合规部董事总经理

　　4.吕忠梅：中国长江电力股份有限公司总经理助理

　　（三）部分系统内单位法律部门负责人（4人）

　　1.陆文山：上海证券交易所法律部总监

　　2.邱永红：深圳证券交易所法律部副总监

　　3.祁国中：上海期货交易所法律部高级总监

　　4.牛文婕：中国证券登记结算有限公司法规事务部总监