证监会联手公检法重拳打非

　　一批大案要案近期将进入司法程序

　　●2006年，国务院办公厅下发《关于严厉打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知》(国办发[2006]99号)，在全国掀起打击非法发行股票和非法经营证券业务之风；

　　●近两年，上海、广东、天津、福建、四川、陕西等司法部门依法判决了一批从事非法证券活动的刑事案件，为打击非法证券活动积累了很多宝贵经验；

　　●各地行政执法部门和司法机关遇到了一些亟需解决的问题，突出的是罪与非罪的判断，擅自发行股票罪与非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪等如何区别定性，非法经营罪与擅自发行罪在审理过程中是否应互为前提，非法证券活动受害人能否通过民事诉讼进行救济等等；

　　●最高人民法院、最高人民检察院、公安部、中国证监会四部门联合下发了《关于整治非法证券活动有关问题的通知》(证监发[2008]1号)，将一一解决打击非法证券活动出现的新问题，使之成为打击违法、惩治犯罪的强有力的武器。

　　据新华社电记者6日从中国证监会获悉，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、证监会四部门近日联合下发了《关于整治非法证券活动有关问题的通知》，严打非法证券活动。

　　通知对公司或公司股东向社会公众擅自转让股票行为问题进行了界定。一段时间以来，一些不法分子编造公司即将在境内外上市或股票发行获得政府批准等虚假信息，以转让股份的面目出现，通过中介机构以各种公开方式向社会公众销售所谓“原始股”。

　　对此，通知指出，公司、公司股东违反有关规定，擅自向社会公众转让股票，应当追究其擅自发行股票的责任；公司与其股东合谋实施上述行为的，公司与其股东共同承担责任。

　　对于非法证券活动的性质认定问题，通知明确，擅自发行证券的，根据犯罪事实，依照刑法分别追究擅自发行股票罪、非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪等；未经批准经营证券业务，涉嫌犯罪的，以非法经营罪追究刑事责任；未构成犯罪的，依照证券法和有关法律的规定给予行政处罚；非法证券活动是否涉嫌犯罪，由公安机关、司法机关认定。公安机关、司法机关认为需要有关行政主管机关进行性质认定的，行政主管机关应当出具认定意见。

　　通知还明确了新老证券法的衔接问题。由于相当一部分非法证券活动发生在新证券法实施之前，一些当事人以新证券法没有溯及力为由提出抗辩。对此，通知明确指出，在修订后的证券法实施之前发生的擅自发行股票和非法经营证券业务行为，也应予以追究。

　　关于非法证券活动受害人的救济途径问题，通知明确规定，如果非法证券活动仅是一般违法行为而没有构成犯罪，当事人符合民事诉讼法规定的起诉条件的，可以通过民事诉讼程序请求赔偿。

　　证监会有关负责人表示，随着通知的出台，可以预见近期将会有一批涉及非法证券活动的大案要案进入司法程序，一批犯罪分子将会受到应有的惩处。

　　据不完全统计，非法证券活动中90%以上都涉嫌犯罪，而目前最终被追究刑事责任的只占很小一部分。

　　08打非冲击波

　　四部门联合下发《关于整治非法证券活动有关问题的通知》(证监发[2008]1号，以下简称《通知》)，这是继国务院办公厅下发《关于严厉打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知》(国办发[2006]99号，以下简称“国办99号文”)后打击非法证券活动又一重要文件，必将成为打击违法、惩治犯罪的强有力的武器。

　　早在2006年，“国办99号文”就开始严厉打击非法证券活动，并卓有成效。那么，为什么新年伊始公、检、法和证监会又要以四部委联合发文的形式再次提出整治非法证券活动呢？国内著名证券市场法律专家、四川省社科院副院长周友苏认为，此次《通知》对相关问题的界定更明确、更具有可操作性。

　　新问题：

　　非法证券活动花样翻新

　　据了解，2006年实施的修订后的《证券法》对非法发行股票和非法经营证券业务做出进一步明确规定，加大了证券市场违法违规行为处罚力度，提高了违法犯罪的成本，同时明确了相关行政执法部门和地方政府的职责。有统计数据显示，在过去一年里，证监系统全年共收到涉及非法证券活动的各类来信、来访1400余件，并将其中366件涉嫌犯罪线索移送公安机关；一批大案要案进入司法程序，证监会协助公安部督办的8起重点案件均已侦查终结，并移送检察机关审查起诉，其中4起已经法院一审判决。目前，8起案件共抓获犯罪嫌疑人48人，取缔非法中介机构19家。

　　但在案件办理过程中，各地行政执法部门和司法机关也遇到了一些亟需解决的问题，突出的是罪与非罪的判断，擅自发行股票罪与非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪等如何区别定性，非法经营罪与擅自发行罪在审理过程中是否应互为前提，非法证券活动受害人能否通过民事诉讼进行救济等等。

　　《通知》称，非法证券活动是一种典型的涉众型的违法犯罪活动，严重干扰正常的经济金融秩序，破坏社会和谐与稳定。从近期办理的一些案件看，非法证券活动具有以下特征：一是绝大多数非法证券活动都涉嫌犯罪；二是花样不断翻新，隐蔽性强，欺骗性大，仿效性高；三是案件涉及地域广，涉案金额大，涉及人员多，同时资产易被转移，证据易被销毁，人员易潜逃，案件办理难度大；四是不少案件涉及到境外资本市场，办理该类案件政策性强，专业水平要求高；五是投资者多为离退休人员、下岗职工等困难群众，承受能力差，极易引发群体事件。

　　新手段：

　　六大举措精确打击

　　据悉，《通知》对于整治非法证券活动中出现的新问题，从六大方面提出针对性、操作性都很强的举措，明确法律政策界限，依法打击非法证券活动。

　　难点：关于公司及其股东向社会公众擅自转让股票行为的性质认定。

　　解决：《证券法》第十条第三款规定：“非公开发行证券，不得采用广告、公开劝诱和变相公开方式。”国办99号文规定：“严禁任何公司股东自行或委托他人以公开方式向社会公众转让股票。向特定对象转让股票，未依法报经证监会核准的，转让后，公司股东累计不得超过200人。”公司、公司股东违反上述规定，擅自向社会公众转让股票，应当追究其擅自发行股票的责任。公司与其股东合谋，实施上述行为的，公司与其股东共同承担责任。

　　难点：关于擅自发行证券的责任追究。

　　解决：未经依法核准，擅自发行证券，涉嫌犯罪的，依照《刑法》第一百七十九条之规定，以擅自发行股票、公司、企业债券罪追究刑事责任。未经依法核准，以发行证券为幌子，实施非法证券活动，涉嫌犯罪的，依照《刑法》第一百七十六条、第一百九十二条等规定，以非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪等罪名追究刑事责任。未构成犯罪的，依照《证券法》和有关法律的规定给予行政处罚。

　　难点：关于非法经营证券业务的责任追究。

　　解决：任何单位和个人经营证券业务，必须经证监会批准。未经批准的，属于非法经营证券业务，应予以取缔；涉嫌犯罪的，依照《刑法》第二百二十五条之规定，以非法经营罪追究刑事责任。对于中介机构非法代理买卖非上市公司股票，涉嫌犯罪的，应当依照《刑法》第二百二十五条之规定，以非法经营罪追究刑事责任；所代理的非上市公司涉嫌擅自发行股票，构成犯罪的，应当依照《刑法》第一百七十九条之规定，以擅自发行股票罪追究刑事责任。非上市公司和中介机构共谋擅自发行股票，构成犯罪的，以擅自发行股票罪的共犯论处。未构成犯罪的，依照《证券法》和有关法律的规定给予行政处罚。

　　难点：关于非法证券活动性质的认定。

　　解决：非法证券活动是否涉嫌犯罪，由公安机关、司法机关认定。公安机关、司法机关认为需要有关行政主管机关进行性质认定的，行政主管机关应当出具认定意见。对因案情复杂、意见分歧，需要进行协调的，协调小组应当根据办案部门的要求，组织有关单位进行研究解决。

　　难点：关于修订后的《证券法》与修订前的《证券法》中针对擅自发行股票和非法经营证券业务规定的衔接。

　　解决：修订后的《证券法》与修订前的《证券法》针对擅自发行股票和非法经营证券业务的规定是一致的，是相互衔接的，因此在修订后的《证券法》实施之前发生的擅自发行股票和非法经营证券业务行为，也应予以追究。

　　难点：关于非法证券活动受害人的救济途径。

　　解决：根据1998年3月25日《国务院办公厅转发证监会关于清理整顿场外非法股票交易方案的通知》(国办发[1998]10号)的规定，最高人民法院于1998年12月4日发布了《关于中止审理、中止执行涉及场外非法股票交易经济纠纷案件的通知》(法[1998]145号)，目的是为配合国家当时解决STAQ、NET交易系统发生的问题，而非针对目前非法证券活动所产生的纠纷。如果非法证券活动构成犯罪，被害人应当通过公安、司法机关刑事追赃程序追偿；如果非法证券活动仅是一般违法行为而没有构成犯罪，当事人符合民事诉讼法规定的起诉条件的，可以通过民事诉讼程序请求赔偿。

　　新模式：

　　立体出击协调行动

　　有关专家指出，证监会与公、检、法就有关法律适用问题联合发文，这是监管部门与公安、司法机关协作配合的有益尝试，也为今后相关部门及时、高效地打击资本市场各类新型违法犯罪活动，提供了新模式。周友苏也认为，《通知》最大的特点是由四部委联合发布，把一些《公司法》和《证券法》尤其是《证券法》修订后一些法律适用上的问题作了明确，解决了适用上的衔接问题，适用性、操作性更强。第二方面则说明，证券市场在其发展过程中，打非将是证券市场长期的、经常性的工作，“因为在证券实施发展过程中，参与的人越多，获得利益的机会多，出现非法获利行为的可能性就越大，打非是保证证券市场持续稳定和健康发展的需要。”

　　随着《通知》的出台，可以预见近期将会有一批涉及非法证券活动的大案要案进入司法程序，一批犯罪分子将会受到应有的惩处。据不完全统计，非法证券活动中90%以上都涉嫌犯罪，而从目前各地查处情况看，最终被追究刑事责任的，只占很小一部分。政策法律不明晰，适用标准不一致是导致目前局面的主要原因之一。只有从重从快地审理一批大要案，才能震慑住犯罪分子，遏制住非法证券活动的蔓延势头。对此，周友苏指出：“《公司法》和《证券法》修订实施后，由于修改面大，司法务实中存在很多适用问题。《通知》则强化《公司法》、《证券法》特别是《证券法》在务实活动中的适用。”

　　周友苏表示，《通知》另一个特点就是体现出了司法救济原则，在原来打非过程中，法院是不受理受害者的赔偿要求的，使非法证券活动的受害者不能通过民事诉讼解决损失的赔偿问题，此次四部门《通知》则体现出了一方面打击非法证券活动，一方面对投资者利益加强了保护。

　　□本报记者孙健 唐丽