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国家发改委副秘书长杨伟民: 全国"主体功能区"政策解读

http://www.sina.com.cn 2007年12月17日 23:44 21世纪经济报道

  北京报道 本报记者定军

  "一吨钢铁需要16吨新水,超采完地下水,企业盈利,政府增加了财政收入,但其危害需要全国来买单。"国家发改委副秘书长杨伟民表示,这样的情况不能持续,也不会允许。

  12月16日,在第九届中国经济学家论坛上,杨伟民在谈到实施主体功能区的各项保障政策措施时说这番话的。他警告,严重缺水省份不能依靠开采地下水发展钢铁。

  本报获悉,由其参与的有关国家主体功能区的规划初步制定完成,有望在本月报请国务院审议通过并公布。

  杨伟民指出,为了保证国家主体功能区各项功能的实现,将对各开发区域的开发程度实施管制,并配套以财政、投资、土地、人口、环境等多项政策和各项法律法规,以及分类的政绩考核给以保障。

  "井"字结构的主体功能区

  实施主体功能区,就是要将全国的区域分成优化开发区、重点开发区、限制开发区,和禁止开发区四大区域,分别就其是否工业区、农业区,以及生态区进行定位。对于每个地区的开发程度,将实施严格管制,把握开发时序。

  "这样做,可以实现'一方水土养富一方人'的梦想。"杨伟民说。

  而现实是,目前部分地区已经出现了开发强度过大,承载力弱的情况。比如上海、天津的开发强度分别为29%、25%,

东莞和深圳的开发强度分别为38%、40%。而在发达国家,日本的三大都市圈开发强度仅为15%,巴黎地区也只有21%。

  在全国600个城市中,400个缺水,100多个严重缺水。同时这些城市的开发集约化程度也不高。而在日本所有的工业空间只有1600平方公里,而中国工业企业使用了5万平方公里。

  而建立主体功能区,就是要根据其环境资源等承载能力,确定其发展功能,分散人口和工业。杨伟民解释说,我国人口和主要工业的分布,未来将不仅仅主要分布在京津冀、长三角和珠三角三大经济圈,内地可以转移一点,形成"井"字型结构。即东部的三大经济圈在沿海形成的线,和内地沿着京广铁路的城市圈沿线,和陇海线的城市圈,以及沿长江的经济带交织而成。

  这样,全国将可以基本形成主体功能区定位清晰的国土空间格局,人口分布与经济布局相协调,人口和经济的分布与生态环境相协调,城乡和区域间公共服务均等化。

  多项政策保障功能区实施

  据杨伟民透露,为了保证各个主体功能区发挥应有的作用,将实施财政、投资、土地、人口、规划、政绩考核等多项政策、法律法规。

  在财政政策方面,我国将建立主体功能区转移支付制度,对限制开发区域进行补助。

  其中在限制开发区域的标准支出中,增设"生态环保支出项目"和成本系数。设置更为综合的生态修复转移支付并制度化,建立一般性转移支付资金稳定增长机制,提高自然保护区单位面积管护经费标准。

  在投资政策方面,按主体功能区安排的政府投资,主要用于国家限制开发区域的生态修复和环境保护,以增强其提供生态产品能力,基本解决国家限制开发区域发展中最突出的问题。按领域安排的政府投资,也要与各主体功能区的定位相一致。

  本报获悉,上述两个方面的政策已经开始发挥作用。比如青海三江源地区今年已获得75亿元的国家投入,已经开始减少放牧,生态环境开始改善。

  不过对于产业、土地等方面的政策,尚存在执行难的问题。

  在产业政策方面,国家将实行按主体功能区定位进行区分管理,修订现行的产业结构调整指导目录,进一步明确不同主题功能区限制的产业,研究调整完善固定资产投资方向调节税,对各优化开发和重点开发区域限制发展的产业提高税率。对不同主体功能区的投资项目,实行不同的占地、耗能、耗水、"三废"排放和生态保护等的强制性标准。

  其中,关于产业调节税问题,固定资产投资方向调节税在1991年就开始执行,一些高耗能行业的投资税率达到30%,不过由于地方给以企业一些优惠政策,使得其执行效果大打折扣。

  同样的问题也体现在土地政策上。

  按照主体功能区发展规划,未来的土地政策方面要实施"三个挂钩",即城乡之间用地增减规模的挂钩,城乡之间的人地挂钩,地区之间的人口挂钩。

  对于城市建设用地增加的规模与农村建设用地减少的规模挂钩,中国社会科学院农村发展研究所所长张晓山认为,类似政策有执行问题。他指出,在沿海和内地城乡土地调剂的上述做法一直在操作,比如,重庆、广东、

福建等地,通过农村集体用地置换城市建设用地的办法,已经累见不鲜,而且有地方政府文件。但是新的政策规定严禁城镇人买小产权房,以及严禁集体土地以租代征,实际上与这些政策是相互矛盾的。

  而在规划体系建设,以及人口等方面的政策执行方面,则需要更长时间的努力。

  以规划为例,全部编制完成以及执行,按照杨伟民的预测,需要在10年以上。同样,要完成按照主体功能区的人口自由转移政策,涉及到户籍、教育、社保等方面的改革,其难度将更大。

  此外还会加快立法进程。比如,制定<国土空间开发法>、<区域规划法>、<基本农田保护法>,修订<自然保护区条例>、<风景名胜区条例>、<基本农田保护条例>等,依法严格管制空间开发强度和规范开发秩序。

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