国家发改委副秘书长杨伟民: 全国"主体功能区"政策解读

　　北京报道 本报记者定军

　　"一吨钢铁需要16吨新水，超采完地下水，企业盈利，政府增加了财政收入，但其危害需要全国来买单。"国家发改委副秘书长杨伟民表示，这样的情况不能持续，也不会允许。

　　12月16日，在第九届中国经济学家论坛上，杨伟民在谈到实施主体功能区的各项保障政策措施时说这番话的。他警告，严重缺水省份不能依靠开采地下水发展钢铁。

　　本报获悉，由其参与的有关国家主体功能区的规划初步制定完成，有望在本月报请国务院审议通过并公布。

　　杨伟民指出，为了保证国家主体功能区各项功能的实现，将对各开发区域的开发程度实施管制，并配套以财政、投资、土地、人口、环境等多项政策和各项法律法规，以及分类的政绩考核给以保障。

　　"井"字结构的主体功能区

　　实施主体功能区，就是要将全国的区域分成优化开发区、重点开发区、限制开发区，和禁止开发区四大区域，分别就其是否工业区、农业区，以及生态区进行定位。对于每个地区的开发程度，将实施严格管制，把握开发时序。

　　"这样做，可以实现'一方水土养富一方人'的梦想。"杨伟民说。

　　而现实是，目前部分地区已经出现了开发强度过大，承载力弱的情况。比如上海、天津的开发强度分别为29%、25%，

东莞和深圳的开发强度分别为38%、40%。而在发达国家，日本的三大都市圈开发强度仅为15%，巴黎地区也只有21%。

　　在全国600个城市中，400个缺水，100多个严重缺水。同时这些城市的开发集约化程度也不高。而在日本所有的工业空间只有1600平方公里，而中国工业企业使用了5万平方公里。

　　而建立主体功能区，就是要根据其环境资源等承载能力，确定其发展功能，分散人口和工业。杨伟民解释说，我国人口和主要工业的分布，未来将不仅仅主要分布在京津冀、长三角和珠三角三大经济圈，内地可以转移一点，形成"井"字型结构。即东部的三大经济圈在沿海形成的线，和内地沿着京广铁路的城市圈沿线，和陇海线的城市圈，以及沿长江的经济带交织而成。

　　这样，全国将可以基本形成主体功能区定位清晰的国土空间格局，人口分布与经济布局相协调，人口和经济的分布与生态环境相协调，城乡和区域间公共服务均等化。

　　多项政策保障功能区实施

　　据杨伟民透露，为了保证各个主体功能区发挥应有的作用，将实施财政、投资、土地、人口、规划、政绩考核等多项政策、法律法规。

　　在财政政策方面，我国将建立主体功能区转移支付制度，对限制开发区域进行补助。

　　其中在限制开发区域的标准支出中，增设"生态环保支出项目"和成本系数。设置更为综合的生态修复转移支付并制度化，建立一般性转移支付资金稳定增长机制，提高自然保护区单位面积管护经费标准。

　　在投资政策方面，按主体功能区安排的政府投资，主要用于国家限制开发区域的生态修复和环境保护，以增强其提供生态产品能力，基本解决国家限制开发区域发展中最突出的问题。按领域安排的政府投资，也要与各主体功能区的定位相一致。

　　本报获悉，上述两个方面的政策已经开始发挥作用。比如青海三江源地区今年已获得75亿元的国家投入，已经开始减少放牧，生态环境开始改善。

　　不过对于产业、土地等方面的政策，尚存在执行难的问题。

　　在产业政策方面，国家将实行按主体功能区定位进行区分管理，修订现行的产业结构调整指导目录，进一步明确不同主题功能区限制的产业，研究调整完善固定资产投资方向调节税，对各优化开发和重点开发区域限制发展的产业提高税率。对不同主体功能区的投资项目，实行不同的占地、耗能、耗水、"三废"排放和生态保护等的强制性标准。

　　其中，关于产业调节税问题，固定资产投资方向调节税在1991年就开始执行，一些高耗能行业的投资税率达到30%，不过由于地方给以企业一些优惠政策，使得其执行效果大打折扣。

　　同样的问题也体现在土地政策上。

　　按照主体功能区发展规划，未来的土地政策方面要实施"三个挂钩"，即城乡之间用地增减规模的挂钩，城乡之间的人地挂钩，地区之间的人口挂钩。

　　对于城市建设用地增加的规模与农村建设用地减少的规模挂钩，中国社会科学院农村发展研究所所长张晓山认为，类似政策有执行问题。他指出，在沿海和内地城乡土地调剂的上述做法一直在操作，比如，重庆、广东、

福建等地，通过农村集体用地置换城市建设用地的办法，已经累见不鲜，而且有地方政府文件。但是新的政策规定严禁城镇人买小产权房，以及严禁集体土地以租代征，实际上与这些政策是相互矛盾的。

　　而在规划体系建设，以及人口等方面的政策执行方面，则需要更长时间的努力。

　　以规划为例，全部编制完成以及执行，按照杨伟民的预测，需要在10年以上。同样，要完成按照主体功能区的人口自由转移政策，涉及到户籍、教育、社保等方面的改革，其难度将更大。

　　此外还会加快立法进程。比如，制定<国土空间开发法>、<区域规划法>、<基本农田保护法>，修订<自然保护区条例>、<风景名胜区条例>、<基本农田保护条例>等，依法严格管制空间开发强度和规范开发秩序。