公众参与是治理环保特殊利益集团的利器

　　环保事业本质上是“公众事业”。也就是说，公众是环境最大的利益相关人，拥有保护环境的较强动机，因为没有人愿意选择一条让自己的健康和安全受到严重损害的发展道路，或者选择一条断送自己子孙后代赖以生存和发展的资源的发展道路。从这个意义上说，公众是权力寻租无法突破的障碍。

　　中国今日环境污染和生态破坏之严重，治理的速度赶不上破坏的速度，固然跟人口过多、资源匮乏、环境容量太小、生产方式与消费方式太落后，以及不当的政绩观等多种因素有关，但从更深层次看，公众参与程度太低是一个重要原因。正因为公众参与的民主法制机制不足，也使得中国环境保护中存在着有法不依，执法不严现象。

　　目前，中国社会正呈现利益多元化的状态，最实际的问题是如何避免由任何一个利益集团主导决策过程，寻求其自身的利益最大化。为此，需要将公共决策过程公开，让各个利益群体都获得知情参与的机会，让公众在维护自身环境权利的过程中寻找到发展和保护的平衡。

　　令人高兴的是，2002年九届人大通过了《环境影响评价法》，其中第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”，并且规定了具体的参与方式。这是我国首次在法律中明确公众参与环境保护的权利和义务，表明我国公众在环境保护中的参与权开始向纵深拓展。但仅有此还远远不够，在当前环境污染和破坏严重的情况下，要有效克服强大的利益集团对环境的影响，形成公民参与的社会氛围，须要在保护公众参与方面形成更加完备的法律制度条件。

　　首先是要明确公民享有环境权，明确环境为全体公民的共有财产，任何人不得随意污染和破坏。为了合理保护和支配这种共有财产，共有人委托国家来管理。国家对环境的管理是受共有人的委托行使管理权。公民有在健康的并逐步改善的环境中生活的权利，同时这也是国家对公民应尽的一项义务。

　　公民有权以个人、团体、组织等形式参与管理国家的环境事务。法律应规定和保护公民在环保方面的知情权、参与决策权、监督权、诉讼权；公民有权对污染和破坏环境的行为提出控告和检举，并有权对有关政府部门的环境执法行为进行监督。明确规定公民参与环境决策和环境管理的合法程序，包括明确公民可以什么方式、渠道参与环境保护，参与的方向和界限，以及在参与过程中的行为规范等，确保可操作性；同时以法律法规的形式确定设立国家“环保公益日”，有效引导环境保护的公众参与。

　　其次是要建立完善的环境诉讼的法律机制。通过环境立法保障公民环境诉讼权利，修订民事和行政诉讼法，鼓励公民通过民事和行政诉讼途径来维护自身合法的环境权益。同时，建立环境公益诉讼制度，作为国家公诉的补充形式。明确环境公益诉讼中的举证责任。在环境权益纠纷中，作为受害人的普通群众处于弱势一方，不可能完全由当事人负举证责任。应以无过错、举证责任倒置或转移为原则，将举证责任转给被告方。建立环境诉讼国家补偿制度，替代现有的民间环境法律援助形式，以此推动形成鼓励公众参与追究违法者责任的机制。

　　总之，在宪法以及环境基本法和其他环境法律、法规中，明确公民的环境权及其范围、内容和行使程序，并设定环境侵权责任，尽早建立起公民的基本环境权利义务体系。只有把环境权上升为公民和社会的基本权利，全社会才能有效利用环境权这个武器对利益集团的环境违法行为进行坚决的斗争，公民的环境参与也才有明确的法律保障，从而有助于激发公民参与的积极性。当然，在确保公众参与的法律制度条件中，要打破一个观念，即公众参与不是政府的施舍，也不是过去那种以政府为主体动员组织群众运动的老观念。公众参与应是与政府平行的一个主体。

　　近年来，各类环境问题和环保事件越来越为社会所关注，显示环境保护的公众参与基础正在快速加强。因此，积极地推进公众的环境参与，是当前环境保护最急迫的任务，它将能有效克服特殊利益集团对环境的破坏，阻遏环境的持续恶化趋势。

　　(邓聿文)