国有资本预算编制需明确五大问题

　　高明华

　　在3月5日召开的十届全国人大五次会议上，国务院总理温家宝在政府工作报告中表示，今年将进行国有资本经营预算编制的试点工作。这是一个好消息，国有资本经营预算已经酝酿了好几年，现在终于可以付诸实施了，这对于完善国有资产监管体制，规范国家与企业的分配关系，具有非常重要的意义。

　　然而，编制国有资本经营预算仍存在一些需要明确的问题：

　　第一，国有资本收益的构成。从理论上说，国有资本收益应包括国有资本所有权的各种所得，如税后利润，股息和红利，出售收入等。但是，在实践中，国有资本收益并不容易界定清楚。如对于垄断国有企业，尤其是自然垄断企业，其利润中哪些是垄断带来的？哪些是经营者良好经营带来的？垄断带来的利润应该全部归为国有资本收益，而由经营者良好经营带来的利润，则需要在经营者、职工和国家之间进行分配。两种利润混在一起，经营者可能具有很大的机会主义动机攫取本属于国家的收益。

　　第二，国有资本收益的性质。国有资本的所有者是全民，其收益也必须归全民。但由于全民不能像

股票持有者那样直接获得股票收益，也不能在不满意企业绩效时“用脚投票”，而只能依靠国家的公共财政支出间接受益，因此，国有资本收益必须纳入国库，然后通过国家的公共财政支出才能回归于全民。这就是说，国有资本收益属于国库收入，这一性质必须明确，否则，将不可避免地出现国有资产的滥用、流失和错误配置。而且，国有资本收益不明，其不合理使用还可能被披上合理化的外衣。

　　第三，国有资本收益的使用。国务院或地方政府国资委只是国有资产所有者的代表，换言之，只是代理人，不是最终的所有者，因此，国资委不应具有国有资本收益使用的法定权利。国有资本收益的使用应由人大来决定，日常事务可通过在人大设立专门的国有资产委员会来处理。在每年的人大会议上，人大代表有权代表全民对国有资本收益的使用“用手投票”，即人大代表有权就上一年度的国有资本收益使用情况和本年度的使用计划进行讨论，并作出决议，然后由

财政部门和政府国资委负责实施。作为代理人，国务院国资委或地方政府国资委不能以任何理由直接截留国有资本收益。

　　第四，国有资本收益的收取。国有资本收益留归企业使用已经实行了20多年，具有相当的路径依赖性，在收取时可能会遇到很大的障碍，或者因收益界定不清而不能完整地收上来。对此，应在对国有资本收益进行严格、科学地界定的基础上，建立规范化的收益收取程序和组织体系。其中特别要注意，一方面要防止企业对国资委个别工作人员的寻租行为，另一方面也要防止国资委个别工作人员的创租行为，同时也要防止国资委个别工作人员与企业的共谋行为。一旦发现问题，行为者必须承担法律责任。

　　第五，国有资本收益的法律。国有资本收益的界定、收取和使用必须上升到法律高度，仅仅依靠政策规定是远远不够的。《国有资产法》已经酝酿和讨论了十几年，但至今没有出台。在实践中，国有资产收益界定不清、无效或低效使用、流失，一个非常重要的原因就是法律的空白。为了保证国有资产的有效运营和收益的有效使用，使得国有资产收益能够真正造福于全民，出台《国有资产法》已经迫在眉睫。不要指望制定一部尽善尽美的《国有资产法》，这样的《国有资产法》可能永远都不会诞生，这将使国有资产运营、收益使用和国企改革长期处于法律制度真空中。法律制度只能在实施中进行完善和补充，有法总比无法好。

　　（作者为

北京师范大学公司治理与企业研究中心主任）

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