房价调控：地方政府是关键

　　毕舸

　　3月9日上午，财政部部长金人庆在记者招待会上指出：“中国的财政收入去年已经超过了39000亿，中国的财政支出去年已经超过了4万亿，4万亿里面75%-76%是用于地方政府，中央财政仅仅用了不到25%。”否定了“地方政府卖地是因为财政紧张”。

　　金人庆捅破了有关高房价与地方政府关联的最后一层窗户纸。国土资源部2006年6月的一项统计表明，2006年头5个月，全国国土资源部门立案调查的土地违法案件与去年同期基本持平，但涉及的土地面积同比上升了近20％。平均每一宗违法案件涉及的土地面积更多了。违法占地在一些地方越来越肆无忌惮，地方政府主导下的土地违法越来越多。更为严重的是，“以租代征”虽然是新出现的土地违法行为，但已不是个别现象了。有的地方不仅村组自己出租、企业到村组租赁，连政府也从农民手里租来土地再出租给企业。本来掌控土地使用权的政府竟然成了贩卖土地的“二道贩子”，一些地方政府走入了一种“以地生财”的怪圈。

　　即使财政并不紧张，地方政府依然热衷于“卖地生财”，就在于现行的财税体制，决定了地方政府所得到的土地款成了地方政府的主要经济来源，土地成为财源，而地方政府卖地生财的利益冲动又很难受到制度性约束。因此，地方政府是

房价最大收益者，也是最不受制约的收益者，其推动房价高涨、推动土地违法圈占然后高价卖地的现象就日趋泛化。

　　土地出让金现行制度的改革势在必行。“收支两条线”被认为是减少地方政府卖地生财的一条良策。打破地方政府独享土地收益权的格局，转变为上缴中央财政，由中央统一分配的模式，被屡屡提及。然而，仅仅依靠于这种回归以往的大一统路径，又确实容易削弱地方财政自主的灵活性，并且造就一个过分庞大的中央集权机构，以往“一放就乱，一收就死”的恶性循环很容易抬头。

　　收窄地方政府的土地收益出口，却忽视了地方政府还有一招———预算外开支，即所谓“小金库”。由于目前政府财政预算的“软约束”状态，自上而下的行政监管很难保证处处到位。这从近年来“

审计风暴”越审计违规资金越多可见一斑。庞大的土地收益很容易被中途截流挪用，继续成为地方政府的“吸金盆”。

　　更令人尴尬的是，目前中央提出的房价调控、

廉租房建设等弥补措施，地方政府又是具体的政策执行者。房产调控需要地方政府超越自身利益，这是一个不切实际的道德苛求。其结果就是中央为了保证房价调控政策落地，一方面出台大量税收杠杆政策，另一方面给予地方政府更多的财政支持，但到最后普通购房者成为税种暴增的受害者，而地方政府则从房价继续上涨和中央支持中双重获益。

　　迄今为止，我们对地方政府在房价调控、廉租房建设的职责界定依然模糊，只规定了道义责任、政治责任和“大而空”的集体责任，而缺失了刚性的法律责任、经济责任和个人责任。我们很难看到某个地方领导因为督导房价调控不利而被迫“下课”或引咎辞职，很难看到民众起诉地方政府在征地拆迁等程序违法的案件中胜诉，很难看到上级政府对某个地方政府主导下的土地违法案件中作出对当事人的党纪行者处分，收缴其非法所得乃至罚款。因此，在责任与收益严重失衡的情况下，我们看到的是地方政府在卖地生财的道路上越走越远，即便是财政并不紧张。

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