预算审查何以被悬空

　　□周迪

　　在两会分组讨论上，全国人大代表陈舒认为财政部编制的中央和地方预算实在太粗了，财政预决算中的项目本身非常空，其中项目里面没有把人和事的项目经费分开，导致人的行政经费往往挤占事的经费，但因为没有分开，代表根本看不出来。陈舒代表认为，这样的预算人大代表根本没有办法去审查，审查没有任何实质性的意义。

　　早在1999年12月，全国人大常委会就作出《关于加强中央预算审查监督的决定》，要求加强和改善预算编制工作，细化预算，其后，在全国逐步开展试点，但迄今未能改变预算的诸多弊端。主要表现在：预算编制较粗，未细化到二级及以下单位，缺乏具体支出项目和明细资料，透明度低，预算的计划性、预见性、连续性比较差等等，预算形同“天书”，导致外行看不懂，内行看不明白。这样的预算，人大代表如何进行监督？

　　而且，预算送达人大代表处的时间也比较晚，一般提前几天，代表们常常来来不及细看就匆匆将草案提交给代表大会审议。在这种情况下，势必会弱化人大代表对预算的监督和制约作用，影响阳光财政的透明度的提高。正如陈舒代表所言，“今年的行政经费预算，除了一个部门，其他所有部门的经费都是在去年的经费基础上增加，预算没有体现出要节约行政经费。这次我详细地看了预算决算报告，说真的，我还是感觉挺失望的。这个问题，5年了没有得到很好的解决。”

　　面对“天书”预算，人大代表无法真正行使监督权，不正是行政经费浪费的根源之一吗？去年两会上，任玉岭委员提案中的一组数据显示：从改革开放初期的1978年至2003年的25年间，我国行政管理费用已增长87倍。行政管理费占财政总支出的比重，在1978年仅为4.71%，到2003年上升到19.03%，而且近年来行政管理费用增长还在大幅度上升。监督缺位为行政费用的扩张创造了条件。

　　依据我国法律规定，人大有权拒绝批准不合格预算，问题是，如果人大代表真的否决预算会怎样呢？根据《预算法》第十条规定，我国预算年度自公历一月一日起，至十二月三十一日止。我国全国人民代表大会一般在每年的3月份才召开，已经留下了两个月的空白，如果人大代表否决预算，有关部门只能重新编制，就意味着在几个月的时间内，财政的运转都没有预算可以支撑，那么，这会不会使财政安排受到重大影响？

　　因此，这种预算日期的安排，让人大代表根本无法去否决预算，

财政部门也就没有后顾之忧，他们提高预算编制水平和质量的动力缺乏。如果要确保使人大代表否决预算的权力受到尊重，应当修改我国的预算日期。世界上不少国家的预算都不是从元月一日开始的，比如美国，财政预算年度为每年的10月1日至次年的9月30日，加拿大是4月1日至次年的3月31日。如果我们修改了预算起始日期，人大代表的监督权力就能得到更好的保障。

　　而且，目前我国预算之所以存在“天书”现象，还有一个原因。我国政府预算的编制、执行主体都是财政部门，而在世界发达国家，预算的编制与执行是分开的，分属于两个相互制衡的部门，在这种制衡机制下，如果预算的编制者项目不够清楚，执行部门就无法执行，这本身就会促使预算编制的规范化和透明化。只有解决了这一问题，我国预算的“天书”现象才能从根本上得到解决。否则，预算“天书”现象只能年年依旧了。

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