土地制度改革:打破一级市场垄断

　　政府垄断一级市场的政策理念只是一种理论模式，很难真正公平地彻底实施，并且土地公共产权的国家激励机制很容易异化为地方政府的权力寻租机制。因此，必须取消地方政府对建设用地市场准入的垄断，取消对建设用地生产过程的垄断，取消对土地市场运营所有竞争环节的垄断或事实上的垄断。尽管本轮调控中的系列土地调控政策对于落实最严格的土地管理制度、促进经济社会持续快速协调健康发展有着重大意义。

　　但是，单凭调控政策毕竟解决不了深层次的土地利益调整问题，问题的出路在于对现行土地管理法规进行完善和修改，其核心是打破地方政府对土地一级市场的垄断，使被征地农民分享城市化和工业化带来的土地增值收益。鉴此，今后的土地制度改革至少应涵盖以下三点：

　　首先，打破地方政府对土地一级市场的垄断，允许农村集体建设用地直接进入市场。国务院28号文件规定：在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农村集体所有建设用地使用权可以依法流转。这个法指《土地管理法》和《物权法》，但实际上到目前为止，这两个法对此均无明确规定，因此集体建设用地的流转在立法环节实际上无法可依，而一些地方迫于建设用地紧张的压力早已经开始了尝试。2005年5月，广东省政府颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，规定集体建设用地使用权作价入股（出资），与他人合作、联营等形式共同兴办企业，视同集体建设用地使用权出让。目前看来这种做法值得提倡，并应在总结经验教训的基础上进行推广。从今后修订土地管理法规的角度看，下述方向必须坚持：政府对于土地一级市场的行政管理手段应该是规划而非征用土地后审批具体项目用地；在农用地转为建设用地的增量环节，经营性土地应由交易双方谈判商定，公益性用地由农民与政府直接进行谈判。但对公益性用地进行“同地同价”改革试点，即同样位置的土地，无论征作公益用途或是商业用途，补偿价格不能改变。同时对行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定，严禁并清理以公共利益为名实际上是进行营利性目的的划拨用地。

　　其次，通过立法形式赋予农民在土地征用和征购过程中与地方政府平等的法律地位。在目前我国人多地少、二元经济并存以及农村社保制度缺位的特殊国情下，土地私有并不可行，然而采取农村土地集体所有制这种替代方式应克服其主要弊端———集体产权的虚置。宪法（2004年修正案）规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有外，其他均属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。从该规定看，农村土地所有权的主体是“集体所有”。这里的“集体”一般是指“农村集体经济组织”。结合《土地管理法》第十条的规定，“集体”一共有三种：“村农民集体”、“乡（镇）农村集体”、“村内两个以上农业集体经济组织”。可以说，这种集体主体的虚拟和多样性，导致农村土地所有权主体模糊不清的现象严重，导致损害农民土地承包经营权的事件时有发生。用农民自己的话说：集体所有就是大家所有，个人没有。在现行的制度安排下，集体农用地没有法律上的处置权、收益权和流转权，地方政府以国家名义源源不断从农民手中征用集体土地，以强制剥夺集体土地产权剩余价值来形成垄断利润。因此，有必要通过立法形式（土地管理法和物权法）延长和固化农民的土地使用权，并规定在法定使用期限内，农民对所承包土地享有收益权、流转权和抵押权，赋予被征地农民在土地价格谈判中的话语权。这样，一来可以保障土地的利用效率，二来可以解决失地农民的利益补偿问题，使农民分享土地增值收益。

　　此外，应开征财产税。对于非“帕雷托改进”而言，任何一项改革都将面对既得利益者的反对。对地方政府而言，集体建设用地直接入市流转将意味着征地权力的丧失和地方财政收入的大幅减少。目前，一些地方在实践中采取的做法是地方政府参与集体建设用地流转的分成，从长期来看，这种做法并不可行。今后应考虑采取税收形式使地方政府间接参与土地收益的分配。目前地方政府对土地出让金的收取，带有一定“跨代际”融资的性质。因为建设用地的产权属于国家所有，所谓的土地出让金实际上是50年或70年的土地租金总和。一届政府任期5年，但是通过卖地可以支配超越本届任期时间10倍的土地年租金，这实际上是把后几届政府的土地租金收入提前透支了，这是一种制度内的政府举债行为。下一步的改革思路是把地方政府从土地中获得的巨额现金流“平滑化”，最为可行的做法是开征财产税。财产税一直是美国地方政府最重要的财政来源，它占地方政府税收收入的80%以上。对我国现行土地征用制度而言，它的主要优点有两个：一是改变了地方政府对土地租金的收取办法，变一次性收取为逐年收取，这样地方政府集中卖地的冲动就会大大减小，并且由于集中的一次性土地资金收缴从土地取得环节改变为平滑收缴税收的土地保有环节，这对抑制

　　在现行预算法不允许地方政府自行举债的情况下，土地出让实际上承担着为地方政府跨代际融资的借贷功能。在这种情况下，如果开征财产税，就应该设计一种相应的制度补偿，毕竟我国地方政府在相当长的一段历史时期内还担负着发展辖区经济、建设公共基础设施的职能。目前可考虑赋予东部财政收入状况较好的地方政府一定的地方举债权，而对经济欠发达地区的地方政府，则继续实施国债转贷。为了谨慎起见，在条件不成熟的时候暂不发行一般责任债（以地方政府本级财政收入为偿还保证），可先尝试发行市政收益债券（由地方有关机构发行的债券，它不以政府的财政收入为直接担保，而只以所建项目本身的收益来偿还债务）。

　　执笔人：李军杰