金融业对外开放存在安全效率公平问题

　　

陈道富，国务院发展研究中心金融研究所综合研究室副主任。主要研究方向：货币政策、金融改革。□陈道富

　　金融业的对外开放，更多的是一种建设性破坏力量。我们在长期坚持金融业对外开放的基础上，近期政策的核心在于处理好开放水平与金融改革、金融监管之间的协调关系，保证金融业对外开放的水平，与我国金融市场的发育水平、金融机构的稳健程度、金融监管部门的监管能力相适应。

　　随着金融业对外开放的逐步推进，相关的争论随之而起，但争论的焦点，主要集中在金融业对外开放导致的金融效率、金融安全与公平等问题。尽管争论双方的观点都有正确之处，也都符合我国的具体国情，将引入战略投资者可能带来的收益与风险，做了较全面的梳理，但对这个问题仍需辨证看待。

　　从长期来看，金融业对外开放将有助于提高我国的金融效率，促进我国金融改革，有助于加快我国建立完善的金融市场、监管体系与市场化的宏观调控体系，从根本上维护我国的金融安全。但这个过程，更多的是一种建设性的破坏力量，是在内部改革进展缓慢的情况下，借助外力推动改革。这个过程，如果政策处理稍有不慎，极易脱离我国经济、金融发展的实际水平，在短期内形成一定的金融风险。同时，处理不好，也可能使我国丧失对金融的控制力，从而降低对社会资源配置的话语权。

　　为此，我们应长期坚持金融业的对外开放。短期政策的核心，就是要处理好开放水平与金融改革、金融监管之间的协调关系，保证金融业对外开放的水平，使其与我国金融市场的发育水平、金融机构的稳健程度、金融监管部门的监管能力相适应。

　　一方面，要看到虽然中资金融机构为了应对外资金融机构的进入，进行了大量的准备，但竞争力提高缓慢。进入WTO后过渡期以来，外资金融机构各项准备工作纷纷就绪，开始与中资金融机构展开实质性竞争。面对外资金融机构在业务、人才等方面的竞争优势，以及其先进的经营理念、技术和灵活的管理体制，不少人感到惶恐与不安，开始通过各种途径寻求政府保护。他们认为中资金融机构目前的体制束缚严重、改革进展缓慢，人才流失严重，这种状况难以与外资金融机构相抗衡，而且国内金融业并没有做好充分的准备，还没有建立起一套适应WTO之后全面开放形势的金融管理体制，因此抱怨对外资机构开放步伐太快了，对未来走势存在惶恐与担忧，要求政府继续提供保护，并呼吁政府适当控制金融业对外开放的速度。

　　中资金融机构目前虽然存在一定的担忧与惶恐心理，但在机制上缺乏紧迫感，尤其是基层员工，普遍感到“心有余而力不足”。具体而言，虽然经过这些年的改革，中资金融机构仍存在以下问题：一是“官本位”现象仍然严重。二是银行经营理念陈旧。三是基层行缺乏活力。

　　另一方面，当前我国正进行各项重大的金融改革，包括

汇率、利率改革，以及各类金融机构的股份制改革和金融市场的建设。改革总是带有一定的不确定性，尤其是在放松管制、逐步走向市场化的过程中。如果放松管制没有和严格审慎监管相结合，那么潜伏的风险将会是巨大的。加上在分业监管体制下，虽然各类监管部门的监管水平有了大幅提高，但同时也暴露出监管协调方面存在一定的不足。因此，在计划经济的管理手段逐步淡出，市场化的管理手段由于市场发育程度、宏观调控与监管部门对这些手段理解程度的限制，还无法发挥其应有的效用的环境下，就有必要保证政府对金融市场的可控性，维持整个金融体系在稳定中发展。

　　具体而言，在金融业对外开放过程中，近期应密切关注以下四点：

　　一是要在引入外资战略投资者的过程中，继续保持对国有金融机构的绝对控股权。一方面，应继续注意分散战略投资者的国别，不能过分集中于某些或某类国家。从中国目前引入外资的实践看，已充分注意到了这个问题。另一方面，银行业单个外资金融机构入股比例不超过20%，所有外资金融机构的比例不超过25%的政策底线，近期不宜轻易突破。同时，还要高度关注并妥善处理引资过程中资产评估过低或引资成本过高的问题，防止国有金融资产的流失。韩国最近暴露出来的金融资产评估过低的丑闻，应引起我们的充分重视。

　　二是要加强不同金融监管部门的协调。首先，应防止外资利用监管部门之间的不协调，分别进入多个金融领域，提前实现混业经营等，在我国尚未建立混业监管，监管协调程度较低的情况下，对我国金融业带来潜在的风险因素。

银监会不允许外资金融机构参股两家以上银行的规定，在一定程度上考虑到了这个因素，但三个监管部门之间在引入战略投资者的规定方面，仍需进一步协调。目前国内已出现部分外资金融集团，分别进入银行、保险、

证券等行业。虽然这种方式满足我国各个监管部门的监管要求，但考虑到这些外资金融集团在海外的混业经营实践，很容易绕过中国的各项分业限制。其次，应尽快建立一行三会之间的监管协调机制，渐进性的放开我国金融业的分业经营限制，大力支持本国大型综合性金融集团的发展。

　　三是进一步加强对资本流出入的管制，提高金融业审慎监管的能力。金融业对外开放，丝毫不意味着要放松资本管制，降低审慎监管标准。相反，只有加强资本管制，提高审慎监管能力，金融业才有可能更大程度的开放，更快地推动市场化进程。在国内金融体系稳健程度尚未达到能承受资金大规模进出的情况下，即使面临巨大的汇率升值压力，也不宜轻易放松对资本流出入的管制。当然，条件成熟且已对我国金融业发展造成明显束缚的，不合理的资本管制仍应放松。随着金融机构对内、对外开放的深入，管制放松让资本市场获得了较大发展，金融业的竞争加剧，提高金融业审慎监管水平，就成为保证金融体系安全的关键因素之一。当然，提高审慎监管水平，一方面应充分借鉴巴赛尔协议的要求；另一方面也要充分结合我国金融机构与金融市场的发展状况，实事求是的实施。只有真正有利于本国金融业整体的稳定发展的监管政策，才表明具备了高超的审慎监管能力。

　　四是大力提高内资金融机构的质量与竞争力，积极稳妥地推进各类金融市场的建设，协调直接融资与间接融资的比例。金融机构的稳健，金融市场的规范有序，是一国金融安全的根本保证。引入外资金融机构，仅仅只是一个手段，根本目的还是要提高我国各类金融机构的质量，完善我国的金融市场，保证金融体系能有效的发挥资源配置的宏观功能。

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