金融国资委一咏三叹

　　本报记者 孙铭 北京报道

　　谁是国有金融资本的代言人？

　　这个问题将随着全国金融工作会议的日益临近而再次受到关注。由财政部牵头的“国有金融资本管理体制改革”的调研课题也已接近尾声，此次调研将向全国金融工作会议提交报告作为决策参考。金融界人士普遍预计，国有金融资本的管理体制问题或可在明年初召开的全国金融工作会议上得以明确。

　　由于此次负责调研的部门是财政部，有学者分析，未来的国有金融资本出资人代表或许是以财政部为主导，并有可能成立类似国务院国有资产监督管理委员会(下称“国资委”)的“金融国有资产管理委员会”(下称“金资委”)，作为国有金融资本的所有者代表行使管理职权。

　　但由于国有金融资本管理体制极其复杂，牵一发而动全身，各方的观点存在明显差异。未来的国有金融资本所有者代表，是以财政部金融司为主导，还是以与央行有千丝万缕联系的中央汇金投资有限责任公司(下称“汇金公司”)为主导，目前仍存在热烈讨论。

　　财政部抑或央行？

　　一位参与了调研的专家告诉记者，在前期调研中，学界对“国有金融资本管理体制”提出了几种可能方案，比如，有设立“金资委”方案，有财政部行使所有权方案，有汇金公司行使所有权方案等。

　　这位专家认为，从国际惯例来看，财政部和央行都可以作为政府部门，代表国家行使国有金融资产出资人权利。在瑞典，这一代表由财政部担当，非金融资产出资人权利由工业部下属的国有企业局行使；而在印度，前者则由中央银行担当，后者则由国有企业管理局行使。

　　也有专家提出，可以在财政部主导的“金资委”下，成立类似汇金公司这样几大金融控股公司。但也有人对这种方式提出了质疑，汇金公司向财政部缴纳红利可能存在法律障碍。因为汇金公司的资产和收益来自外汇储备注资形成的资产，而只有央行拥有外汇储备资产的管理权，况且央行有独立的财务预算管理制度。据此，用外汇储备注资形成的股权资产所产生的收益应当纳入人民银行的财务预算，而不应直接上缴财政。

　　不过，在一些官员和专家看来，金融类国有资产的管理职能一直在财政部。

　　财政部在2003年12月2日专门发布《关于继续做好金融类企业国有资产管理有关事项的通知》。通知说，按照国务院机构改革的部署，2003年设立了国资委，并将财政部原负责的中央所属企业(不含金融类企业)国有资产管理的职能划入国资委，“金融类企业的国有资产管理职能仍由财政部承担”。

　　但是，财政部的管理职能与真正的所有者职能相比，仍有差距。而且，由于汇金公司的成立，国有金融资本管理格局发生了重大变化，国有金融资本的管理体制改革更显得不甚清晰。

　　2003年底，为了管理注资到中国银行和建设银行的450亿美元的外汇资金，经国务院批准，依法注册成立了汇金公司。当时财政部、央行和国家外汇管理局都派员组成了汇金公司的董事会和监事会。汇金公司的董事长由国家外管局局长担任，并且汇金公司的党组织关系挂靠在央行。当时国家外汇管理局称，“汇金公司负责向试点银行注资，并作为出资人督促试点银行落实各项改革措施，完善公司治理结构，力争股权资产获得有竞争力的投资回报和分红收益。”显然，对于被注资的国有金融企业来说，汇金公司是出资人代表。

　　然而时过境迁，汇金公司管理的资产已经大大超过其资本金450亿美元。汇金公司注资交通银行、入股中国工商银行，并对多家证券公司改造和注资，目前管理的金融资产已超过5000亿元，占到国有金融资产总量的一半左右。

　　至此，财政部与央行在国有金融资产的管理上关系显得较为复杂。其实，业界早已从国有金融产权的归属变动上察觉到这一端倪：在中行和建行进行股份制改造时，起初仅有汇金公司拥有全部股权，财政部的产权被全部核销；而到了工行股改时，财政部和汇金各拥有50%的股权。

　　而近日随着国有资本管理体制付论的日益热烈之时，财政部发布了一系列针对国有金融企业的规章制度。11月24日，财政部颁布《金融类企业国有产权转让管理办法》；12月15日，颁布《金融企业财务规则》。财政部对金融企业的影响力得到加强。

　　防火墙之忧

　　无论哪种方案，在这场付论中，如何在所有者职能与公共管理职能之间建立起有效的“防火墙”，是学界关心的更为关键的问题。

　　上述专家分析，以市场化的方式管理国有金融股权已经成为国际趋势，为了使管理机构能更好地履行职责，许多国家通过市场化的制度安排来避免所有者职能和公共财政等政府管理职能之间的矛盾和冲突。

　　第一，按照市场化原则建立委托-代理机制，有效促进国有金融企业形成良好的公司治理。第二，主要通过股东大会和对董事会的任命来行使国有股东的权利。第三，对国有金融企业的经营绩效和国有资本的利用情况进行公开评估和有效监督。第四，通过控股公司以市场化的方式管理金融类国有资本股权。一些国家设立金融控股公司来履行出资人职能，组织精干高效，人员少且专业，工作重点在于监督国有金融企业董事会的任命、运作和发展。

　　“关键是要坚持市场化的原则来管，”广东金融学院教授陆磊说，“如果还按照行政方式来管理国有金融资产，过去几十年的发展已经充分证明这种方式是走不通的。”他认为，市场化原则就是要建立正常的委托代理关系，按照股东利益最大化的要求去管理，用一系列市场化的手段保证目标的实现。

　　对于未来金融国资的几种可能方案，陆磊认为，在成立“金融国资委”、或由财政部管理、或升格汇金公司的几种方案中，他更倾向于通过公司化的运作，当然，并不是说一定要通过汇金公司。

　　“如果要设立一个管理金融国资的国家机关，就没法保证股东之间的平等。但是，即使设立这样一个机构，也要通过市场化的方式行使所有权，比如通过设立控股公司的方式，通过完善公司治理，使国有金融资产保值增值，不要用其他的目标来干扰股东利益最大化的目标，更不要用行政手段或者官本位的思路来行使所有权。”陆磊说。