《中国公司治理报告（2006）：国有控股上市公司治理》（摘要）

　　□上海证券交易所研究中心

　　上海证券交易所研究中心是国内最早对公司治理理论与实践问题进行系统研究的机构之一。自2003年撰写了国内外第一本关于中国公司治理的年度报告后，迄今已连续四年推出《中国公司治理报告》，在实践界和学术界均产生了良好的影响。《中国公司治理报告2006》以国有控股上市公司治理问题作为选题，在对300余家上市公司进行实地调研和问卷调查的基础上，深入探讨了我国国有控股上市公司治理机制的特点、 进展与问题，提出了进一步完善国有控股上市公司治理的行动建议。

　　国企控股上市公司治理改革的五大进展

　　近年来在中国证券监管机构、各级政府部门和证券交易所等自律机构的高度重视和大力推动下，国有控股上市公司治理改革正在日益推进。

　　一是国有资产管理体制改革取得重大进展。2002年11月召开的中共十六大明确提出了国有资产管理宗旨，即中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责，建立专门的管理机构，管人、管事和管资产相结合，权利、职责和义务相统一。随后，国务院国资委和地方各级国资委相继成立，标志着以“五龙治水”、政出多门为特征的国有资产管理体制的终结，也标志着具有独立地位的国有资产管理专职机构的起步。

　　二是涉及国有控股上市公司治理的规则文本日趋完善。自2000年上海证券交易所发布《上市公司治理指引》后，国家有关部门先后颁布了若干有关公司治理的法律法规。总体上看，在规则制定方面，我国对上市公司治理的要求已开始与国际接轨，与欧美市场的差距已越来越小，甚至在某些方面表现出规则过多、过细、过于严格而牺牲了市场效率的特征。

　　三是作为公司治理核心内容的董事会制度建设取得了重要成果。首先，上市公司独立董事制度和董事会专门委员会制度基本建立，绝大多数上市公司董事会成员中有三分之一（约3至4人）是独立董事，近半数上市公司设立了董事会专门委员会，这为保障董事会的独立性和有效运作提供了基础。第二，股东（特别是中小股东）选举董事的权利得到加强，半数以上的上市公司在其章程中规定了以累积投票方式选举董事。第三，董事会议事机制逐步完善，90％以上的上市公司制定了较详细的董事会议事规则。第四，初步确立了追究公司董事责任（包括民事责任）的制度，使《证券法》、《公司法》中的有关规定更具可操作性。

　　四是对上市公司的监管环境更加严格，对上市公司完善自身治理机制起到了较好的促进作用。《公司法》、《证券法》和《刑法》的修正与完善，为推进国有控股上市公司治理改革提供了适宜的法律框架。

　　五是股权分置改革已基本完成。对于国有控股上市公司治理而言，股权分置改革及随后的管理层激励机制建设与市值考核将会塑造大股东、管理层和投资者的共同利益基础，大股东损害中小股东利益的关联交易将会减少，注入优质资产和推动整体上市的动机会增强，公司(实质上是大股东)融资行为也会在收益与风险的匹配过程中更趋理性，公司治理的基础得到夯实。

　　国企控股上市公司治理需要实现从形式到实质的跨越

　　总体上看，国企控股上市公司治理在形式上取得了巨大的进步，但实质性的进展却严重滞后，这突出表现在三个方面：一是政企不分和政府职能“缺位”、“错位”和“越位”问题依旧存在，政府超越出资人职责对国有控股上市公司运作的一些最重要领域进行直接行政干预仍较严重；二是公司治理机制的核心内容———董事会制度形式化十分严重，内部人控制问题较为突出；三是信息披露实践严重滞后于信息披露规则和标准的制定和颁布速度，信息披露的实际质量难以保证。这些形备而实不至的局面可概括为如下“三强五弱”现象：强政府，弱市场；强内部人，弱董事会，弱外部股东；强审批，弱监管，弱执法。“三强五弱”现象的存在严重阻碍了中国公司治理改革进度，也降低了证券市场的运作效率和监管效力。

　　为此，国企控股上市公司治理需要尽快完成从形式到实质的跨越，其核心是公司治理的现代化，即要求公司治理的重心必须由表及里，由外而内，由言到行，从形式转向实质，从规则文本转向执行力，从形式上的、被动消极的“合规”，转向主动、积极、全面、系统的实践，转向思维方式、行为方式、组织模式、文化模式、游戏规则和制度环境的全面变革和全面转型。

　　公司治理现代化的核心内容包括以下四个方面：

　　一是专业化。专业化强调国家要正确行使其作为所有者的权利。一方面，国家或政府不宜直接从事商业活动，国家作为所有者应该积极以“足够的专业性及效力程度”为要求，制定一个清晰、稳定的所有权政策，也就是说，国家作为所有者的目标要明确、专一，不干预国有控股企业的日常经营，不采取无限定、非正当的方式来行使所有者的权益。另一方面，代行国有财产所有权的国家机构应专业化，要有专业化的组织和专业化人员来履行国家作为所有者的职责。

　　二是市场化。市场化强调国有控股公司要按照市场法则和市场化的要求进行运作，其核心内容有三个方面：

　　（1）聘选机制市场化。如通过经理人市场选择管理人员，确保经理人的能力、努力程度和其行为符合公司的目标。国有资产管理机构应建立透明、独立、科学的国有控股公司董事和相关高管的推荐与提名程序，并自觉接受各级

人大代表和社会监督。

　　（2）激励机制市场化。国有资产管理机构应参照公司业绩、同行业与同规模企业激励水平、公司市场

竞争力等因素，为不同类型企业制定差别化的激励方案，降低经理人的道德风险。

　　（3）监督机制的市场化。如建立有效的外部监督（包括控制权市场、机构投资者和债权人、媒体监督等）和内部监督（如内部

审计和制衡）机制，确保经理人能最大程度地努力为委托人利益工作。当前应特别强调媒体监督的作用。

　　三是透明化。国有资产管理机构应明确披露国家的所有权政策以及国有公司整体运行情况。国有控股企业应定期向社会披露其经营情况和其他情况。

　　四是法治化。法治化要求对公司治理由倚重行政控制、行政干预转向依靠执法和依法监管，包括建立有效的执法机制，从程序上保障股东和其他受害者的权益，从而将书本上的法律真正变成实践中的法律，避免有法不依，最终在全社会范围内形成“违规必定受到应有惩处”的稳定预期，促进对法规文本的自觉遵行，逐渐形成成熟的法治文化与公司治理文化。

　　进一步完善国有控股上市公司治理行动建议

　　第一条 国家应基于最佳的公司治理标准，通过完善的公司治理结构，专业、合规、有效地行使所有者权利，努力保证国有控股上市公司最优地使用企业资源，明确界定国有控股上市公司的基本目标是为国家和其他所有者创造最大的股东价值。

　　第二条 强化整个国有资产管理系统的透明度和逐级问责制，完善对履行所有者职责的国资管理机构(或相关政府机构)的监督。

　　第三条 通过发展完善的国有控股公司和国资管理系统的治理机制，来为改善国有控股上市公司治理提供良好的外部配套环境，包括建立高度透明化、并逐步与上市公司标准保持一致的国有控股企业经营与管理信息披露机制和外部审计制度，采用可扩展商业报告语言（XBRL）等标准建立国有控股企业报告汇总系统。上市公司国有股所有权的行使者（国有控股公司或国有资产管理机构等）应清晰地披露所持有的国有股的所有权政策。

　　第四条 清晰、透明地界定国有企业利益相关者的职权范围、角色和责任，将国家的所有权职能与行业监管、产业政策等职能分离，将国资运作的政策制定和监督职能与国资商业经营职能分离，确保上市公司国有股所有权的行使机构通过专业化的组织和人员，按照专业化标准，履行国有股股东职责，进行国资管理，避免对国有控股上市公司的内部运作和日常经营进行行政干预，确保国有控股上市公司作为真正独立的商业主体，按照市场化原则独立运作。

　　第五条 国家对国有资产的管控主要有两大目标要求，一是对国民经济命脉企业掌控；二是取得最优的国有资本长期收益。基于第一个目标，国家应制定对不同行业及其关键企业的股份持有比例。基于第二个目标，国资管理部门应充分借鉴国际上已经十分成熟的机构投资者理念及其相应的运作方法，来管理并考核国有资本的收益。这项工作可以在国资管理部门内部设置专责部门来执行，也可划拨部分国有资本至全国社会保障基金来实现。同时从目前来看，十分有必要将一些国家无意愿控制的上市公司的股份委托给投资基金管理公司去管理。这样通过对国有资本的分类、分层次管理，运用多方力量来推动国有控股上市公司的治理水平的提高。

　　第六条 加快国有经济战略调整和国有资本的有序流动，国有资本的转让应尽量按照证券市场的基本规则来进行。鼓励新上市公司采取整体上市模式，保证拟上市公司资产优良，人员、机构精简，机制切实转换。

　　第七条 国有资产管理机构应通过一个强有力的、有充分责任的董事会来治理国有控股上市公司。应建立公开、透明、统一、科学的国有控股公司董事和有关高管的推荐与提名程序，主动披露推荐和提名情况，自觉接受外部监督，确保推荐的董事具有出色的专业能力、职业操守和工作绩效，能适应上市公司的业务状况和上市公司面临的挑战。

　　第八条 国有资产管理机构应努力推动国有控股上市公司内部治理机制的合理化，在上市公司内部完善制衡机制和内控机制，强化董事会的独立性、有效性和集体领导作用，防止一人独大和内部人控制，对控股上市公司董事会议事规则和其他运作规则的制定及遵守提出更高、更系统的要求，确保上市公司董事会运作的高绩效。

　　第九条 建立系统、合理的绩效评估机制和健全的薪酬机制，根据公司业绩、市值变化、同行业与同规模企业激励水平、公司市场竞争力等因素，建立市场化的、动态的、与业绩挂钩的高管人员激励机制（包括股权激励机制）。

　　第十条 国有资产管理机构应对国有控股企业和国有控股上市公司的治理架构不断进行评估、修正和更新，使之符合公司治理最佳做法。

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