区域合作大幕拉开 要素市场化步伐需加快

　　国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组

　　合作面临众多“拦路虎”

　　部门垄断“藩篱”急需打破

　　目前，我国区域经济合作还面临许多值得注意的问题：部门垄断和地方保护主义妨碍区域合作；盲目上马经济圈；区域经济政策工具不足；市场主导型区域经济合作尚未形成等等。

　　地方保护尚需淡化

　　从全国的情况来看，中国区域经济发展面临的最大问题还是部门垄断和地方保护。虽然区域间行政区划界限有所淡化，但区域内政府行政关系复杂，给地区之间的协调带来诸多掣肘因素。

　　在一些经济区域内部，一些地方政府表面高谈产业分工、协调发展的区域经济，实际上运作的仍然是以行政区划为“经济鸿沟”的“诸侯经济”。“小而全”、“大而全”趋向雷同的产业结构比比皆是；省界、市界上比肩而立的收费站依然如故，进入外地像“出国”；机场、港口等基础设施的重复建设仍在大干快上，“共享”在一些人脑子里无异于“割肉”；各地都想从外地捞取稀缺资源，却对外地产品筑起藩篱。

　　区域经济要求各地政府对自己在区域内的产业分工角色准确定位、扬长避短，对那些更适合外地发展的产业领域必须割爱；它要求各地政府尽快向“有限政府”转变，对一些不利于区域协调发展的权力和利益必须放弃；它要求各地政府在外地资源面前不能只顾索取而不思奉献。

　　经济圈热潮需冷思考

　　长三角、珠三角的快速崛起使经济圈的概念和思路迅速走红。经济圈成了当下一些学者和地方官员的口头禅，不但沿海要建，发达地区要建，中部和西部地区也抢着建，某些地方从省会到市县、乡镇，纷纷都划经济圈。一时间，大“圈”套小“圈”，处处皆入“圈”。

　　事实上，经济圈的形成主要是在客观经济条件的基础上，由行政力量因势利导而得以生成，是城市群体和产业在一个相当长的时间内相互协调、相互适应的结果。但从我国目前为数众多的经济圈规划来看，有不少都是学者的概念和领导的意愿起了主导作用。将行政愿望凌驾于当地的经济实情和经济规律之上，寄希望于市场严格按照行政拟定的轨迹发展，以为行政力量无所不能，显然有违最起码的经济规律。因此，有必要对大干快上经济圈的做法进行冷思考。

　　区域政策工具尚待创新

　　由于自然地理位置的差异，中西部和东部地区的区位差别明显，不仅表现为因远离海港而带来的对外贸易运输成本的逐渐提高，还表现为经济不发达而带来的人口规模小和市场分散化，也表现为历史和传统所造成的观念和制度上的差别。而区域政策工具却没有出现因地制宜的创新，仍然主要是沿用东南沿海地区开发中所采用的资金投入和政策倾斜。

　　如何对目标区域发展特征和发展阶段进行客观判断，并根据不同的区域特色及时地进行区域政策创新，是当前区域经济政策值得注意的问题。

　　市场主导型区域合作尚未形成

　　在改革开放初期，市场尚未健全，产权并不明晰，区域合作缺乏自生性的动力，而政府的“有形之手”顺其自然地起到了推手的作用。但20多年后，市场的主体和环境都逐步发育完全，“无形之手”的效应开始显现，中国要想从省份经济真正走向区域经济，促进国内区域经济区域化发展，就应该探索建立“市场主导型”的市场经济体制模式。从区域经济合作发展规律来看，区域经济合作必须由政府主导型向企业主导型、市场主导型转变。区域经济一体化最根本的动力还是市场的力量，是企业遵循市场规律的跨地区发展。但目前看，市场主导型区域经济合作尚未形成，比如，近几年西部大开发走的仍是一条以政府为主导、国家投资为主体的阶段性开发道路。

　　从全国的情况来看，中国区域经济发展面临的最大问题还是部门垄断和地方保护

　　未来区域间的竞争，不再是单个城市的竞争，而是以都市圈为基础的区域间的整体竞争

　　区域支持政策将由促进区域经济发展转向强调缩小不同地区间的公共服务和居民收入水平的差距

　　应该考虑建立负责区域经济协调发展管理的综合性权威机构，该机构主要对中央政府和全国人大负责

　　看点

　　新区域经济政策明年或见分晓

　　更偏重缩小公共服务水平地区差距

　　在全国主体功能区划的大战略下，各区域的产业政策、财税政策和投资政策等将面临转变。由于功能区规划预计2007年年底才能完成，因此，2007年的区域政策可以说处于新区域政策的前夜。

　　区域经济政策将转型

　　长期以来，我国区域政策的核心目标是解决区域间经济发展不平衡和协调区域间利益关系，但由于在指导思想上主要是控制区域间经济总量和增长速度的差距，因而也带来了诸多矛盾和问题。比如，一些区域产业发展超过了资源环境承载能力，导致生态环境恶化；对社会事业平衡发展重视不够，公共服务水平区域差距扩大等。

　　毋庸讳言，由于自然、历史、经济和政治各种因素的共同作用，当前区域发展并不平衡，区域间公共服务、人均收入和生活水平差距扩大的趋势亟待得到遏制。但是，协调发展不等于整齐划一，让大家固守一个发展速度。缩小区域差距，也不简单地等同于缩小人均地区生产总值的差异，近期关键目标在于缩小各区域间居民收入以及享有的公共服务水平的差异。

　　“十一五”规划纲要在区域政策上改变了以往偏重区域间经济平衡发展的取向，在强调发挥市场作用、促进生产要素在区域间自由流动、增强区域发展互动机制的基础上，进一步调整了区域政策。其核心思想是：更加强调各区域公共服务的均等化和控制居民收入水平差距；更加强调经济社会发展与人口资源环境在空间上的协调；更加强调按照市场规律办事，促进人口和生产要素向优势地区集中，以城市群为主体形态推进城市化。

　　编制全国主体功能区划规划是“十一五”规划中的一项新举措，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，编制全国主体功能区划规划，需明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策。2006年10月，国办发〔2006〕85号就编制全国主体功能区划规划的目的、意义、主要任务和工作步骤以及组织机构进行了部署，标志着全国主体功能区将由概念走向实务。这表明，“十一五”时期，我国将逐步改变过去依赖行业政策进行经济管理和调控的模式，进一步探索建立科学合理的功能区划，按照不同的功能区制定并实施因地制宜的区域政策，促进区域经济的全面协调发展，可以说，区域政策将翻开新的一页。

　　新区域政策明年有望“现身”

　　在这样大的背景和前提下，针对区域的产业政策，将引导优化开发区域转移占地多、能耗高的加工业和劳动密集型产业，提升产业结构层次；引导重点开发区域加强产业配套能力建设，引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。

　　财税方面，将增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。在投资政策方面，重点支持限制开发区域、禁止开发区域公共服务设施建设和生态环境保护，支持重点开发区域的基础设施建设。在国家区域援助政策方面，将着重针对关键问题区域展开。对于那些属于问题区域，如果问题的性质比较严重，而本区域自身又无法解决的，国家给予重点援助。

　　无疑，四个功能开发区的划分有利于强化区域调控，强调区别对待、分类指导，未来的区域政策将主要围绕功能开发区的性质展开。但由于功能区规划预计2007年年底才能完成，因此，2007年的区域政策可以说处于新区域政策的前夜，既要兼顾到未来区域政策的变化、走向，同时也要兼顾过去几年一直执行的区域政策，即基本按照西部、东北、中部和东部四大区域的地域框架统筹安排和部署全国的经济布局，坚持西部大开发战略、中部崛起和振兴东北老工业基地等相关政策不会发生大的变化，区域倾斜性政策将得以延续，而且政策将进一步细化。比如，2006年4月，中共中央、国务院发布了《关于促进中部地区崛起的若干意见》，这一纲领性文件为促进中部六省的经济发展提出了36条政策措施，商务部也提出了“万商西进”工程，这些具体实施政策在2007年将逐步实施。同时，区域支持政策也将由促进区域经济发展转向强调缩小不同地区间的公共服务和居民收入水平的差距。另外，与之相关的区域经济政策和绩效评价也将发生相应变化。

　　2005-2006年各地区规模以上工业增长情况

　　2006年

　　1-8月速度2006年1-8月

　　增加值比重2005年

　　全年速度2005年工业月报

　　口径占全口径比例2005年

　　GDP速度

　　全国20.0820.2180.9313.19

　　东部20.1561.4620.4483.6013.52

　　中部20.615.5421.570.5812.68

　　西部20.7113.7920.0880.2413.23

　　东北地区19.323.4918.8785.5613.17

　　首都经济圈18.259.0919.7481.2313.12

　　长三角经济圈17.759.2116.7584.4312.04

　　广东17.912.191779.0913.8

　　建立负责区域经济发展的权威机构

　　财税政策可相机而动

　　在目前的体制背景下，区域合作、协调由“虚”到“实”还需一个过程，区域经济发展特别是经济增长格局短期内也不会发生大的变化。要想实现中央提出的和谐发展，尚需在大战略背景下细化相关政策措施，深化各项体制改革。

　　建立规范的区域政策体系

　　我国区域经济冲突之所以普遍存在，主要是因为制度和政策的缺陷。目前，我国还没有形成完善的区域制度基础，没有专门的职能部门系统的考虑制定和实施区域规划与政策，没有可供利用的权威的区域划分框架，没有健全的执行区域政策与区域规划的有效工具。因此，建立我国地区经济协调发展机制的当务之急是进行区域政策体系的建设。

　　为此，应该考虑建立负责区域经济协调发展管理的综合性权威机构，该机构主要对中央政府和全国人大负责。建立标准的可供区域管理使用的区域划分框架。

　　加快要素市场化步伐

　　长期以来，我国很多区域的经济发展水平低、速度慢，重要的原因是区域的分隔和区域本身的封闭。

　　在市场经济条件下，各种不同的资源，分布在不同区域的资源，以“看不见的手”为结合的力量，从而实际上冲破一个区域的范畴去寻求优化，这才是最有效的办法。因此，有必要加快要素市场化步伐，发挥企业的主导优势，激发地区协作活力。

　　建立地区间生态利益补偿机制

　　建立流域上中下游地区、资源开采区与利用区之间的生态利益补偿机制，为全国范围的资源环境与经济社会和谐发展创造有利条件。

　　一是对长江、黄河、珠江等大江大河，根据上游地区生态建设的投入以及中下游地区获益大小和经济总体实力，制定补偿的标准和办法，既可以考虑由中下游各省市财政横向转移支付上游地区，也可以考虑由中央财政直接补偿上游地区。二是考虑直接向大江大河中下游省市征收生态补偿费，上缴中央财政后专门用于上游地区生态保护和建设。三是调整目前对资源开采区征收资源税和资源补偿费的办法，中央征收的资源税应专项用于资源开采区的生态修复，资源补偿费应向资源利用区的资源加工企业征收，专门补偿资源开采区生态修复。四是对于一些河流支流流域、小规模资源开采区，地方各级政府可根据自身情况先行探索建立规范有效的生态补偿机制。

　　人口流动与经济发展双调控

　　以人为本的科学发展观和全面建设小康社会，一方面要求提高区域竞争力，努力缩小与发达国家的差距，另一方面也要求国内区域间协调发展，缩小国内地区之间发展上的差距。

　　实践证明，要同时缩小这两个差距，唯一的办法就是按照健全市场机制和合作机制的要求，建立区域人口流动与经济发展双调控机制，同时调节“分子”和“分母”，允许包括人口在内的经济要素在空间上完全自由地流动，做到经济相对发达的地区在集聚经济资源的同时，也能吸收更多的劳动力和人口。

　　规范中央与地方之间的关系

　　中央政府、地方政府和区域企业的利益并不可能在每个经济环节上都是一致的，甚至会在某些问题上出现冲突，难以实现资源的最优合理配置。所以，在市场经济条件下，中央政府和地方政府要进行明确、合理的权责划分。

　　无疑，中央政府在区域经济布局合理化上要发挥更大作用。因为无论从跨行政区的利益协调角度，还是从自然资源的合理利用角度，中央政府都需要承担更多的责任。但在中央政府增强宏观调控能力的同时，也要充分发挥地方政府的能动性和积极性。

　　当然，这需要有效的约束机制和调控手段来规范地方政府行为，不致使地方政府的经济权限产生“放大效应”以及地方政府的变异行为。另外，要强化中央政策的效力，改进和完善政治执行系统，规范政治执行行为，减少“上有政策，下有对策”的现象。

　　利用财税政策促进区域协调发展

　　利用财税政策促进区域经济协调发展的基本思路是要在兼顾公平与效率的基础上，主要通过转移支付制度、政府投资、税收优惠等政府收入、支出机制，调节区域之间的资源配置，以获得整体效益最大化。当然，促进区域经济协调发展的财税政策应是一个覆盖全局的政策体系，不仅仅包括对中、西部政策的制定，还应包括对东部政策的调整。欠发达地区的发展绝不是以牺牲发达地区经济效率为代价。在制定欠发达地区财税政策时，要考虑发达地区财税政策的相应调整，继续保持发达地区经济的发展优势，以促进我国经济空间结构的优化和区域经济的协调发展，具体说：规范转移支付制度，有效发挥转移支付在缩小区域经济差距中的作用；改革税制、调整税收优惠政策以促进中西部地区快速发展。

　　政策建议

　　地区差距仍将扩大

　　城市“单兵作战”让位大都市圈“整体较量”

　　在多种因素的推动下，未来区域经济发展将出现多种趋势：区域经济一体化进程进一步加快，但地区差距仍呈扩大趋势；发达地区产业结构、增长模式将有所变化；环渤海地区发展潜力将得到发挥；城市群和大都市圈的主导地位将进一步凸显。

　　区域经济一体化进程进一步加快

　　主体功能区的提出，必然要求对不同功能区的政府采取不同的绩效评价体系，以往单纯注重经济增长的评价方式将得到改变。从而在一定程度上可以打破行政区划的经济限制，促进商品和生产要素的自由流动，推进区域经济的一体化。同时，主体功能区的提出，也必然要求定位不同的功能区致力于发挥自己的优势。对工业化程度较高的地区而言，这些地方应该加强功能区内产业链的分工，将劳动密集型产业向重点发展区转移，尤其是向地域相邻的地区转移，以垂直的产业链分工为纽带，进一步加强优先发展地区与重点发展区的物流和要素流动。这样，区域经济合作的水准将进一步提升。

　　地区经济发展差距仍呈扩大趋势

　　近年来，国家出台了一系列促进中西部经济发展的政策，中西部地区经济发展速度加快，但总体上看，东、中、西部地区经济发展差距扩大的趋势仍未改变。

　　2007年，由于各地区的市场化进程差距明显，市场化程度不同将继续拉大区域间竞争水平的差距；知识经济发展的不同也将进一步拉大地区间产业结构的差距，东部地区在产业结构分工中将占据更加有利的位置，中西部地区受技术水平和经济基础的限制，资源加工业和农业仍是重点；由于基础设施和人力资源的差异，外资向中西部地区大规模转移还需要一个过程。特别是在新一轮宏观调控中，固定资产投资是重点所在，而欠发达地区对固定资产投资的依赖又明显强于发达地区，由此而导致的经济增长差距在经济调整阶段将会表现得更为突出。如果2007年节能、环保力度持续加大并纳入地方政府的考核体系的话，缘于民间资本的差距，东中西部经济增幅有可能进一步拉大。

　　发达地区产业结构、增长模式将会有所变化

　　目前，发达地区的产业结构普遍以第二产业为主，第三产业比重偏低。高消耗、低产出这一发达地区经济发展初期的显著特征并没有改变。因此，我国东部发达地区在经济高速增长的同时，同样面临着土地空间不足、资源能源短缺、环境污染严重、人口负荷过重等问题。显然，有效解决这些问题，必须贯彻落实科学发展观，实现经济增长方式全面、多维的转型。以相对成熟的工业为基础，逐步发展资源能源消耗低、附加值高的现代服务业，是发达地区破解资源能源约束难题的最佳现实选择，表现在产业结构上，就是以工业为主的第二产业结构稳中有降，第三产业比重稳步提高。

　　事实上，在一种范围更广、程度更深、包含经济社会各个方面的“倒逼”因素的驱使下，2006年上半年，东部转型已经初现端倪：长三角的经济运行开始呈现出“可持续率先发展”的趋势，如投资拉动型增长方式初现改变迹象；“有效投资”成为经济结构调整的新导向，工业企业效益回升；自主创新投入逐步增加等；政府发展思维也在变革。2007年，在国家节能降耗、保护环境政策措施力度加大的情况下，由于东部发达地区经济实力相对较为雄厚，经济发展水平也到了一定程度，由此其产业结构将进入新的变化期，增长方式会发生潜移默化的变化。

　　环渤海地区发展潜力将得到发挥

　　环渤海地区具有天然的区位优势，山东和辽东半岛的石油、煤炭等自然资源丰富，交通、电力等基础设施也完善。京津冀城市群中的各大城市特色和优势十分明显，互补作用强：北京具有政治、文化和高科技的优势，天津具有港口和制造业的优势，石家庄具有商贸业的优势。一旦突破行政的藩篱，发展的潜力就会迅速释放出来。目前，这个区域内一体化的内在要求和愿望越来越强烈，国务院明确天津将逐步建成北方经济中心，滨海新区被确定为全国综合配套改革试验区，天津和北京在功能定位上首次有了明确分工，加上环渤海地区有着广阔的市场腹地，良好的资源禀赋，预计2007年该地区的增长潜力将开始逐步发挥出来。

　　城市群和大都市圈的主导地位进一步凸显

　　区域经济发展不仅受到自然禀赋和比较优势的影响，而且也取决于对可流动生产要素的吸纳。目前农村进入城市的劳动力已经达到1.5亿人，跨省流动劳动力90%来自中西部，82%流向东部地区，而且约有2/3农村转移劳动力进入地级以上大中城市。人口和经济活动向城市群和大都市圈集中的趋势增强，不仅形成巨大的城市基础设施建设投资需求和消费需求，还促进了城市群和大都市圈的发展。长三角、珠三角和京津冀等沿海三大城市群成为经济发展最具活力的地区和增长极，在经济中的主导地位不断增强。

　　可以说，未来区域间的竞争，不再是单个城市的竞争，而是以都市圈为基础的区域间的整体竞争。大城市圈的形成和城市圈之间的分工、合作和竞争，将主导区域甚至全国经济的发展格局。大城市圈对经济社会的作用将进一步加强，并将成为最具活力和实力最强的经济体系。特别是未来一段时间，各大城市的基础设施投资将大量增加，如目前有许多城市已规划未来加大城市轨道的投资，这将进一步拉高城市生产总值的幅度，增加其在总量中的份额。

　　2006年1-8月2005年1-12月

　　比重速度比重速度

　　全国总计29.1427.30

　　东部49.8223.3450.0422.39

　　中部19.1138.1518.8531.89

　　西部22.1631.8121.7330.57

　　东北8.9039.289.3839.29

　　长三角18.6716.1119.2419.35

　　首都经济圈10.1232.009.9524.07

　　广东6.7814.57.8214.5

　　各地区城镇固定资产投资增长情况

　　区域合作“图景”初现 非均衡格局仍在扩大

　　当前，我国区域经济发展显现了合作全方位展开；非均衡发展格局继续强化和中部地区城镇固定资产投资增幅加大等特点。

　　区域合作全方位展开

　　随着推进区域一体化发展被写进各自的未来五年发展规划，倡议了多年但流于务虚的长三角一体化、京津冀都市圈开始变得现实起来。区域之间的合作在不断增强，到2005年，已有3万多家东部企业到西部投资，投资额超过5000亿元。10月17日，来自长江三角洲、泛珠三角区域和环渤海地区的三大区域合作组织共同签署了《关于区域合作组织间开展工作交流与合作的协议》，表示将通过进一步交流合作，发挥对企业投资的组织、引导和推动作用，当好企业的“资讯公司”。

　　另外，次级区域合作也在广泛开展，比如南京都市圈第一个五年规划出炉，规划以建设区域交通体系为重点，兼顾区域生态、文化和公共基础建设。其主要目标是，形成以超特大城市南京为核心，以扬州、镇江、淮安、马鞍山、巢湖、滁州、芜湖7个大城市为主体，以27个中等城市和一大批小城市为基础，分工合理、持续快速协调发展的都市圈城市体系，实现南京都市圈在长三角西部区域崛起的态势。

　　总的讲，由于地方高层的发展眼光已发生变化，开始从区域视角谋划发展，区域经济发展跃上行政主动推动的层面，区域合作全方位、多层次的局面已然形成。

　　非均衡发展格局继续强化

　　2005年，东部10省市、中部6省区、西部12省区和东北3省四大区域的GDP分别为10.9万亿元、3.7万亿元、3.3万亿元和1.7万亿元，占全国GDP的份额分别为55%、19%、17%、9%。2001～2005年，四大区域年均增长速度分别为12.35%、10.86%、11.12%和10.87%。总体上东部地区的比重继续提高，西部地区持平，中部和东北地区略有下降。尽管相对差距矛盾有所缓解，但总量差距以及增长质量的差距仍在扩大。

　　从规模以上工业增加值来看，近年来各区域增幅差距并不大，甚至有时中西部地区的增长还要高于东部地区，但这并不意味着增长格局的变化。另外一个值得关注的事实是，三大经济圈的增长质量也存在差距，关于这一点在2005年各地区GDP单位能耗中也可以得到佐证。

　　城镇固定资产投资增幅呈中部崛起态势

　　随着西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等战略的提出以及相关促进区域发展政策的陆续出台，加上这些地区在能源、原材料等资源方面具有的优势，近年其投资增幅一直比较高。2006年，时值中部崛起战略提出后实施的第一年，中部各地积极性空前高涨，率先在城镇固定资产投资增幅实现了中部崛起。2006年1-8月，中部地区城镇固定资产投资增长38.15%，高于全国平均水平9个百分点，其中安徽增长49.3%，增幅高居全国第一，6个省的增幅没有一个省低于全国平均水平。同时，东北、西部也继续维持高速增长态势。而东部发达地区增幅相对比较低，其中上海市仅增长7%。

　　(执笔：胡少维 高辉清）